Обезщетение при отказ от сключване на договор за обществена поръчка

Текстът на акта

Ключови фрази

Преддоговорни отношения * недобросъвестност * Неустойка

Р Е Ш Е Н И Е

№ 229

София, 31.07.2025 година

В И МЕ Т О Н А Н А Р О Д А

Върховният касационен съд на Република България, ТК, първо търговско отделение, в съдебно заседание на втори юни две хиляди двадесет и пета година, в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЕЛЕОНОРА ЧАНАЧЕВА

ЧЛЕНОВЕ:ВАСИЛ ХРИСТАКИЕВ

ЕЛЕНА АРНАУЧКОВА

При участието на секретаря: А. Йорданов

изслуша докладваното от съдията Ел. Чаначева т.дело № 2157/2024 година, за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по чл.290 ГПК.

Община Габрово, [населено място] е подал касационна жалба против решение № 213 от 29.05.2024 г. по т.дело № 182/2024 г. на Пловдивски апелативен съд.

Касаторът, чрез пълномощника си – юрк. Т. П. е поддържал оплаквания за нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл. 281, т.3 ГПК. По –конкретно са изложени подробни съображения, за това, че при постановяване на решението, въззивният съд в противоречие с материалния закон е приел неоснователност на иска, тъй като се е мотивирал с неправилно разбиране на уредбата на обществените поръчки по ЗОП. Със същата се цели избягване определени кандидати да бъдат поставени в по-благоприятно положение от други, както и необосновано да им се препятства достъпа до кандидатстване за възлагане на поръчката. Неправилно, според страната, съдът се е позовал и на отменената уредба на ЗОП, третираща задължението за представяне на гаранция от участниците, като тази промяна на изискването постига единствено премахване на излишна административна тежест преди кандидатстването, а в случая се касае за недобросъвестност при провеждане на преговорите. Посочено е още, че изискването за добросъвестност е залегнало в разпоредбите на ЗОП / чл.196а / и гарантира стабилността в отношенията между страните.

Ответникът по касация – „К. Екоконсулт 2018“ЕООД, [населено място] поддържа становище за правилност на изводите на въззивния съд.

Върховният касационен съд, състав на първо търговско отделение, за да се произнесе взе предвид следното:

С определение № 844 от 13.03.2025г. на ВКС, І т.о. въззивното решение е допуснато до касационно обжалване на основание чл.280, ал.1, т.3 ГПК.

С решението, предмет на обжалване е потвърдено решение № 33 от 22.01.2024 г. по т. дело № 661/2023 г. на Окръжен съд – Пловдив за отхвърляне на иска на Община Габрово против „К. Екоконсулт 2018“, [населено място] за присъждане на сумата 46000 лв., обезщетение за недобросъвестно водене на преговори за сключване на договор с предмет: „Предоставяне на услуга по „Предварително третиране/сепариране на битови отпадъци, генерирани на територията на Регион Габрово“ и съставляващи 1% от прогнозната стойност, съгласно Раздел ІV от Указанията, решение за публикуване по чл. 22, ал. 1 от Закон за обществени поръчки /ЗОП/ и Раздел ІІ.1.5 от Обявлението за поръчка, в съответствие със заложения в предложението ред за определяне на стойността, ведно със законната лихва, считано от датата на подаване на исковата молба – 18.07.2023 г. до окончателното изплащане, както и на сумата 462.27 лв., представляваща обезщетение за забавено плащане на главницата за периода от 20.06.2023 г. - 18.07.2023 г. За да постанови този резултат, съдът е приел, че квалификацията на иска произтича от претенция, третираща преддоговорна отговорност на ответника, регламентирана в чл. 12 ЗЗД. За извеждането на този фактически състав, апелативният съд разглежда обстоятелствата, очертани в исковата молба – открита обществена поръчка с посочения по- горе предмет, условия за участие в процедурата /техническа спецификация, проект на договор, срок на валидност на офертите, изисквания към тяхното съдържание и обхват/, въвеждането на правни последици /имуществена отговорност/ при несключване на договор с участник, класиран на първо място, които възложителят обосновава с чл. 112, ал. 2, т. 1 ЗОП и определя като обезщетение за недобросъвестно водене на преговори в размер на 1% от прогнозната стойност на поръчката. Квалифицирането на иска по чл. 12 ЗЗД е резултат и на съобразяване от състава на останалата част от въведените в исковата молба твърдения и по- конкретно-развитието на правоотношението между страните, а именно- класирането на „К. Екоконсулт 2018“, [населено място] на първо място и обявяването му за изпълнител, след решение на назначената в общината комисия и решение на кмета от 20.03.2023 г., покана от 31.03.2023 г. до ответника по иска за подписване на договор и отказ от 03.04.2023 г. на същия да сключи договора, сключване на договор с „МИТ и КО“ ЕООД като втори участник. Съставът констатира, че оттеглянето на офертата за участие в процедурата за възлагане на обществена поръчка е направено на 14.03.2023 г. в 14.17 ч., един ден след изтичане на срока за подаване на оферти, след началния час на заседанието на комисията по отваряне на постъпилите оферти. Решаващият за изхода на делото мотив е, че ЗОП не предвижда възможност, възложителят да включва като условия за участие в процедурата потенциално обезщетение при несключен договор с избрания участник. Този мотив е развит въз основа на тълкуване, в което се проследява отмяната на чл. 59 ЗОП и въвеждането на чл. 111 ЗОП, като диспозитивна норма, в аспекта на тенденциите да не се създават допълнителни административни тежести в процедурите по чл. 18 ЗОП. Съдът приема, че класиралият си на първо или второ място участник може да откаже да сключи договор и излага разбирането, че законодателят не предвижда санкционни последици за участника, отказал се да сключи договор. Прието е още, че между страните не са възникнали договорни отношения, въз основа на които да се претендира отговорност от ответника, въпреки заложеното в указанията и подписано от ответника условие за участие в обществената поръчка, очертаващо последиците от недобросъвестно водене на преговорите.

За релевантен, с оглед основанието по чл.280, ал.1,т.3 ГПК, съобразно изискването на чл.280, ал.1 ГПК е приет въпроса –„При оттегляне на офертата за участие в процедурата за възлагане на обществена поръчка след изтичане на срока по чл. 101, ал. 7 ЗОП от участника, който е класиран на първо място, обявен е за изпълнител, но е отказал да сключи предложения от възложителя договор за обществена поръчка, свободни ли са страните да определят неустойки/обезщетения за недобросъвестно водене на преговори по чл. 12 и чл. 13 ЗЗД, съответно чл. 290 и чл. 291 ТЗ или е недопустимо понасянето на такава отговорност, поради липсата на предвидени в ЗОП санкционни последици?“

Закона за обществените поръчки / ЗОП/, като специален закон урежда възлагането на обществени поръчки като специфична дейност, свързана с принципите, условията и реда, по който определени правни субекти,лимитивно определени, следва да сключат договори, с предмет- конкретна нормативно заложена дейност с обществено значение. Самият договор, уреден като сложен фактически състав, очертаващ правното действие на провеждане на специална процедура за възлагане на обществено значими дейности, в изпълнение от физически или юридически лица, притежава всички белези характерни за една гражданско правна, респективно търговска сделка. Типично за правоотношението, е че едната страна по договора е лице от кръга на точно определени от специалния закон правни субекти- чл.5,ал.2 ЗОП- изброяващ изчерпателно публичните възложители. Насрещна страна по договора,обаче, е неопределен от закона частно –правен субект- чл.10 ЗОП, договарянето, с който се свързва и с принципа за договорната свобода, изразен в това да се договарят права и задължения, различни от тези рамкирани от закона, стига те да не надхвърлят целите и смисъла му. В тази връзка, напълно логичен от правна страна е и нарочния законов бланкет към общия ред, който указва, че за всички неуредени въпроси във връзка със сключването, изпълнението и прекратяване на договорите се прилагат общите правила на Търговския закон и Закона за задълженията и договорите – чл.120 ЗОП. Или, при констатация за непълнота на уредбата по ЗОП не следва извод за неприложимост на определени правни последици, неуредени в специалния закон, а мотивирано установяване на това, дали приложимостта на общия ред, противоречи на целите и смисъла на специалните правила, установени от ЗОП, с оглед посочения изричен бланкет и съответно съобразяването на общия ред, като изискуемо тълкуване във връзка с непълнотата констатирана от съда. Следователно, съдът не може да мотивира неприложимост на общия ред, когато констатира празнота в правната уредба на специалния закон, тъй като поради това препращане, не се прилага правилото за дерогиране на общия ред от специалните правила.

С оглед изложеното в конкретния случай, нормата на 101,ал.7 ЗОП указва, че кандидатът или участникът в процедура по възлагане на обществена поръчка може да промени, да допълни или оттегли заявлението или офертата си до изтичане на срока за подаване на заявленията за участие или офертите. Норма, определяща в диспозицията си решителен срок / най-късно до/ винаги е императивна, тъй като прилагането й, респективно промяната й не зависи от волята на страните. Т.е. след изтичане на срока, следва да бъдат приложени последиците от бездействието на страната. Ввредоносното действие неизбежно има правни последици и ако такива не са уредени в специалния закон, то се налага извод, че уредбата, респективно императивната норма на чл.101,ал.7 ЗОП е непълна и съответно по отношение на нея, следва да бъде приложен законовия бланкет на чл.120 ЗОП.

За да бъде даден отговор на поставения правен въпрос, следва да бъде разгледана съвместимостта на общата уредба на преддоговорната отговорност, / чл.101, ал.7 ЗОП е относима към преддоговорни отношения / спрямо специално уредените правила и доколко същата следва да намери приложение в специфичната хипотеза на правна норма с императивен характер, чийто фактически състав, поради липсата на санкция е незавършен. Разпоредбата на чл.12 ЗЗД, установява задължение за добросъвестност при водене на преговорите за сключване на договор. Изискванията за добросъвестност спрямо общия и специалния ред / този по ЗОП и ЗЗД/ са едни и същи за определяне съдържанието и обема на поръчката- те следва да са съответни на заложените в закона принципи. Следователно, няма пречка при непълнота на норма, преддоговорните отношения по сключване на договор за обществена поръчка да бъдат подчинени на правилото на чл.12 ЗЗД, доколкото и тази норма не е в противоречие, а в съответствие с правилата установени в специалния закон- същата следва да бъде приложена ако са спазени принципите на равнопоставеност и недопускане на дискриминация, свободна конкуренция, пропорционалност, публичност и прозрачност, като при възлагане на обществени поръчки възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка. С така изчерпателно изброените принципи в чл.2, ал.1 ЗОП и указанията към възложителя, дадени с ал.2 на текста, изискването за добросъвестно водене на преговори за сключване на договор е в пълно съответствие, тъй като самото това изискване е еманация на изброените принципи и самото то предполага само при неизпълнение на задължението за добросъвестност възникване на отговорност, а не нейното предварително ангажиране, което би могло да наруши тези принципи и в частност принципа за конкурентност на участниците и оферентите.

Изискването за добросъвестност по чл.12 ЗЗД е в основата, от която черпят своето основание всички разрешения, относно действието както на преддоговорните, така и на договорните задължения. Или един по съществото си договорен принцип намира приложение по отношение на преговорите за сключване на договорите, които нямат типичен договорен характер, но са свързани пряко с договора. Така се обосновава в случая и прилагането по аналогия на чл.63,ал.1 ЗЗД и към предхождащите сключване на договора отношения. В общия случай разпоредбата на чл.12 ЗЗД има за задача да фиксира условията, при които ще се придобиват права- ако сключването на договора е факт, то предхождащото го поведение на договарящите ще се разглежда в контекста на този факт. Трудността възниква когато договорът не е сключен т.е. преддоговорните отношения не са довели до своя логичен завършек. Именно поради тази възможност, а и поради договорната свобода няма съмнение, че воденето на преговори може да стане предмет на самостоятелен договор, с който страните договарят реда и начина на протичане на преговорите. Тогава отношенията им във връзка с водене на преговорите се оформят по типичния за едно договорно правоотношение начин и съответно могат да бъдат установявани санкции при неизпълнение на поетите задължения. Общият принцип, прогласен от чл.12 ЗЗД за обезщетяване на вредите от недобросъвестно водене на преговори в този случай следва да бъде подчинен на установените договорки между страните, като им бъде даден приоритет. В същият смисъл е формирана и константна практика на ВКС / напр. решение № 148/14 по гр.д. № 5698/13 на ВКС, ІV г.о., решение № 23 от 26.03.2018г. по т.д. 3112/17 на ВКС І т.о. и други/, която еднозначно приема, че преддоговорните отношения могат да преминават през различни етапи, предхождащи сключване на договора, като няма никаква пречка страните в рамките на тези преддоговорни правоотношения да сключат и други съглашения – с организационен и подготвителен характер но не спрямо сключване на договора, а спрямо развитието на преддоговорните отношения – в тази връзка могат да бъдат поети и насрещни задължения. Тези съглашения, поради тази им правна природа също имат договорен характер без да е необходимо да имат съдържанието по чл.19,ал.2 ЗЗД, - достатъчно е в тях ясно да е изразена взаимната насрещна воля на страните. Също така не съществува пречка в закона, такива поети задължения с организационен и подготвителен характер да бъдат обезпечени с уговорена от страните неустойка, задатък или отметнина. Тези изводи са относими към преддоговаряне и на обществените поръчки с уговорката, че параметрите на поръчката са винаги и изначално фиксирани и съобразени със съответната обществена нужда а договарящите се са ограничени от специалните изисквания на ЗОП. В този случай, всички предварително поставени условия на поръчката, които отговарят на изискванията за нейното съдържание в ЗОП, следва да бъдат приети като валидно направени, а в едната си част, ако засягат преддоговорните отношения, същите при изричното им приемане от участниците и оферентите, имат характер на договор. Действително чл.39,ал.1 ПП ЗОП установява, че подаването на оферта е равнозначно на съгласие със всички условия на възложителя, но когато определено условие има обсъждания характер / каквото е договаряне за неустойка при недобросъвестност/, то изричното съгласие, както вече бе посочено е наложително, т.е. не е достатъчно само подаването на оферта за да се приеме, че е сключено такова споразумение по повод преддоговорните отношения на страните. Или и когато изрично / при насрещни изразени воли / се уговаря правна последица от неизпълнението на законопроизтичащо задължение, то също така се подчинява на тази установена връзка която има характер на договорна. Специфичните правни последици от една такава връзка, най- вече възникнала, поради неуредените от специалния закон хипотези на отговорност при неспазване на императивно заложените правила за добросъвестност при водене на преговорите, възникват дотолкова, доколкото при уговарянето им изрично са спазени изискванията, нито един от принципите, императивно указани в чл.2 ЗОП да не бъде нарушен при поемането на насрещните задължения, нито една изрична забрана на специалния закон да не бъде пренебрегната. Следователно, органа по ЗОП може да сключи споразумение, свързано с провеждането на преговорите, извън очертаните конкретни параметри на поръчката, след като то е подчинено на принципите на възлагането на тази дейност и на императивните забрани на ЗОП.

Даденото от съдилищата историческо тълкуване на уредбата, свързана с оттегляне на офертата и обезпечаване на задължението за добросъвестност при офериране е изведено от неправилното разбиране, че след като предварителното обезпечение, задържането на което е санкция при неспазване на срока за оттегляне на офертата е отпаднало след изменението на ЗОП а в действащия закон, такова не е предвидено, то и не се обосновава извод за непълнота на нормата на чл.101,ал.7 ЗОП. Разбирането е мотивирано с това, че възлагане предварително на „такава тежест“/ внасяне на обезпечение/ би възпрепятствала свободното офериране от неограничен кръг от лица и съответно се отразява на възможността за конкуренция / т.е. нарушава прогласен от чл.2 ЗОП принцип/. Тези мотиви, обаче, са неотносими към разглеждания случай и най-вече към принципите, залегнали в цитираната норма, тъй като не се касае да възлагане на допълнителна тежест, а за договаряне на условия, възникващи само ако не бъде изпълнено насрещно поето задължение за добросъвестност. Тази договореност не обезпечава бъдещо задължение, а възниква само ако насрещната страна е неизправна. Или, ако участника в процедурата спази срока, той може да оттегли своята оферта, както и да преценява нейното изменение и изгодност, без каквито и да било последици. След този момент, обаче, той не може да предприеме такова действие и ако на него е възложена поръчката, той следва да сключи договора. Ако не изпълни тези задължения, ще понесе санкция съобразно чл.12 ЗЗД - при липса на изрична договореност ще обезщети реално настъпилите вреди, а при изрична насрещна договореност за установяване на конкретни параметри на тази отговорност– ще дължи договореното при неизпълнение.

Следователно, в хипотеза на оттегляне на офертата за участие в процедурата по възлагане на обществена поръчка след изтичане на срока по чл. 101, ал. 7 ЗОП от участника, който е класиран на първо място, обявен е за изпълнител, но е отказал да сключи предложения от възложителя договор за обществена поръчка, ако страните са договорили изрично при вазимно съгласие определяне на дължимо обезщетение / неустойка/ за недобросъвестно водене на преговори, то същото е дължимо в договорените рамки, а ако не е договорено - при обща приложимост на чл. 12 ЗЗД- се дължи обезщетяване на реално понесената вреда, при спазване на принципите на чл.2 ЗОП и специалните правила относно обема правомощия, свързани с възлагане на конкретната дейност.

По същество, предявеният иск е основателен по следните съображения:

Община Габрово е предявила против „К. Екоконсулт 2018“, [населено място] иск за присъждане на сумата 46000 лв., обезщетение за недобросъвестно водене на преговори за сключване на договор с предмет: „Предоставяне на услуга по „Предварително третиране/сепариране на битови отпадъци, генерирани на територията на Регион Габрово“ и съставляващи 1% от прогнозната стойност, съгласно Раздел ІV от Указанията, решение за публикуване по чл. 22, ал. 1 от Закон за обществени поръчки /ЗОП/ и Раздел ІІ.1.5 от Обявлението за поръчка, в съответствие със заложения в Предложението ред за определяне на стойността, ведно със законната лихва, считано от датата на подаване на исковата молба – 18.07.2023 г. до окончателното изплащане, както и на сумата 462.27 лв., представляваща обезщетение за забавено плащане на главницата за периода от 20.06.2023 г. - 18.07.2023 г.

Не се спори между страните, че е била открита обществена поръчка с посочения по- горе предмет, условия за участие в процедурата /техническа спецификация, проект на договор, срок на валидност на офертите, изисквания към тяхното съдържание и обхват/. Не се спори и за това, че Община Габрово е въвела към офертата имуществена отговорност при несключване на договор с участник, класиран на първо място, които възложителят обосновава с чл. 112, ал. 2, т. 1 ЗОП и определя като обезщетение за недобросъвестно водене на преговори в размер на 1% от прогнозната стойност на поръчката. Не е било спорно и това, че „К. Екоконсулт 2018“, [населено място] е бил класиран на първо място и е обявен за изпълнител, след решение на назначената в общината комисия и решение на кмета от 20.03.2023 г. Представена е покана от 31.03.2023 г. до ответника за подписване на договор и отказ от 03.04.2023 г. на същия да сключи договора. Установено е, че договор е сключен с „МИТ и КО“ ЕООД като втори участник. Установено е още по спора, че оттеглянето на офертата за участие в процедурата за възлагане на обществена поръчка е направено на 14.03.2023 г. в 14.17 ч.- един ден след изтичане на срока за подаване на оферти, след началния час на заседанието на комисията по отваряне на постъпилите оферти.

При тази фактическа обстановка, изведена от установените и безспорни между страните факти и с оглед приетото във връзка с отговора на поставения правен въпрос,от съществено значение е това, дали касаторът е приел въведеното от възложителя предложение за уговаряне на конкретна отговорност при неизпълнение на задължението за добросъвестност при провеждане на преговорите. В приложеното към исковата молба копие от приложение за изпълнение / изходящо от ответника/изрично е посочено, че дружеството приема условието на възложителя- при несключване на договор на основание чл.112,ал.2 от ЗОП с класиран на първо или на второ място участник, участникът да дължи обезщетение за недобросъвестно водене на преговори и сключване на договор съгл. чл.12 и 13 ЗЗД в размер на 1% от прогнозната стойност на договора без ДДС. Отговорността по предходното изречение лишава възложителя от възможност да търси отговорност за реално претърпени вреди от отказ от сключване на договора. Волеизявлението като юридически факт, относим към договорите може да се дефинира като изявяване на воля, обективирана, чрез външен израз и насочена към създаване, изменение или прекратяване на договорна връзка. Изявената външно, отправена към друг воля винаги цели определен правен резултат, поради което и поражда правни последици.Няма съмнение, че това правило е приложимо и към предложението за изпълнение, като израз на правото страната да договори такава правна възможност и да я упражни. Или така договореното от страните, с оглед предложението и приемането му изрично, съставлява съглашение във връзка с провежданата процедура, която има договорна основа. С оглед вече изложеното по отговора на въпроса, така поетото задължение следва да бъде изпълнено.

В тази насока правно необосновано е приетото от състава на въззивния съд за това, че след проследяване отмяната на чл. 59 ЗОП и въвеждането на чл. 111 ЗОП, като диспозитивна норма, в аспекта на тенденциите да не се създават допълнителни административни тежести в процедурите по чл. 18 ЗОП, следва да бъде съобразено като решаващ мотив за отхвърляне на иска. Както вече бе обосновано, правните последици от недобросъвестно поведение във връзка с преговорите за сключване на договор за обществена поръчка не могат да бъдат приети като предварително дължима тежест, тъй като същите не са условие за участие в поръчката, и обезщетение не се дължи ако бъдат изпълнени добросъвестно задълженията на офериращия. Нещо повече така договорената санкция, няма да бъде приложена и ако същият се откаже от договора, но в предвидения от закона срок.

С оглед изложеното обжалваното решение като неправилно следва да бъде отменено, а по същество разгледаният иск уважен, като се присъди сумата от 46000лв. – обезщетение за недобросъвестно водене на преговори, заедно с дължимата законна лихва от предявяване на иска до окончателното изплащане, както и мораторна лихва за периода от 20.06.23г./ изтичане срок за доброволно изпълнение / до завеждане на иска -18.07.2023г.

При този изход на спора, ответникът по касация дължи на касатора направените в цялото съдебно производство разноски. С касационната жалба е претендирано юрисконсултско възнаграждение за трите съдебни инстанции.Така заявена претенцията следва да се съобрази с императивното правило на чл.78,ал.8 ГПК, като дължимия размер възнаграждение за представителство от юрисконсулт е лимитиран до максималния размер на възнагражденията, присъждани по чл.37 ЗПП или следва да бъде определен в размер за всяка инстанция по 540лв. / чл.25 НЗПП/, което в случая съобразно положения от юрисконсулта труд, съобразен с фактическата и правна сложност на делото, следва да бъде присъдено в общ размер на 1620лв.

По тези съображения Върховният касационен съд, състав на първо търговско отделение

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ решение № 213 от 29.05.2024 г. по т.дело № 182/2024 г. на Пловдивски апелативен съд и вместо него ПОСТАНОВЯВА:

ОСЪЖДА „К. Екоконсулт 2018“, [населено място] да заплати на Община Габрово сумата 46000 лв.- обезщетение за недобросъвестно водене на преговори за сключване на договор с предмет: „Предоставяне на услуга по „Предварително третиране/сепариране на битови отпадъци, генерирани на територията на Регион Габрово“ и съставляващи 1% от прогнозната стойност, съгласно Раздел ІV от Указанията, решение за публикуване по чл. 22, ал. 1 от Закон за обществени поръчки /ЗОП/ и Раздел ІІ.1.5 от Обявлението за поръчка, в съответствие със заложения в Предложението ред за определяне на стойността, ведно със законната лихва, считано от датата на подаване на исковата молба – 18.07.2023 г. до окончателното изплащане, както и на сумата 462.27 лв., представляваща обезщетение за забавено плащане на главницата за периода от 20.06.2023 г. - 18.07.2023 г., вкл., както и направените разноски за цялото съдебно производство в размер на 1620лв.

Решението не подлежи на обжалване.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: