Индиректен съдебен контрол върху акт на областен управител при уволнение

Текстът на акта

Ключови фрази

Р Е Ш Е Н И Е

№ 601

гр.София, 21.10.2025 г.

Върховният касационен съд на Република България,

четвърто гражданско отделение, в открито съдебно заседание на

двадесет и девети септември две хиляди двадесет и пета година,

в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: Борис Р. Илиев

ЧЛЕНОВЕ: Ерик Василев

Яна Вълдобрева

при секретаря Теодора Ставрева и прокурора

като разгледа докладваното от Борис Илиев гр.д.№ 153/ 2025 г.

за да постанови решението, взе предвид следното:

Производството е по чл.290 ГПК.

С определение № 2597/ 22.05.2025 г., постановено по настоящето дело, по жалба на Н. П. Н. е допуснато касационно обжалване на въззивно решение на Пловдивски окръжен съд № 1146 от 08.10.2024 г. по гр.д.№ 2180/ 2024 г., с което са отхвърлени предявените от касатора против Община Сопот искове, квалифицирани по чл.344 ал.1 т.1 и т.2 КТ - за признаване незаконно и отмяна на уволнението, извършено със заповед № РД-09-189/ 31.10.2023 г. на кмета на Община Сопот и за възстановяването му на заеманата преди уволнението длъжност – заместник кмет на Община Сопот - и е разпределена отговорността за разноските по делото.

С определение № 2598/ 22.05.2025 г. по ч.гр.д.№ 152/ 2025 г. делото е присъединено към настоящето за съвместно разглеждане в едно производство. Частното производство е образувано по частни жалби и на Н. П. Н., и на Община Сопот, срещу определение на Пловдивски окръжен съд № 3147 от 14.11.2024 г. по гр.д.№ 2180/ 2024 г., с което е изменено по реда на чл.248 ГПК допуснатото до касационно обжалване въззивно решение в частта за разноските, като Н. П. Н. е осъден да заплати на Община Сопот вместо сумата 4 400 лева, сумата 1 800 лв разноски за адвокатско възнаграждение за въззивната инстанция.

Обжалването на въззивното решение е допуснато при условията на чл.280 ал.1 т.3 ГПК по процесуалноправния въпрос има ли интерес страна по гражданско дело да поиска осъществяването от съда на контрол върху административен акт по реда на чл.17 ал.2 ГПК, ако в производство по административно дело с влязъл в сила акт е отречен правният интерес на същата страна да оспори същия акт пред административния съд.

Отговорът на въпроса произтича от вече установената практика на ВКС по приложението на разпоредбата на чл.17 ГПК. Както е прието в решение № 264/ 26.04.2024 г. по гр.д.№ 1004/ 2023 г., ІV г.о., ВКС, инцидентният контрол върху валидността и законосъобразността на административните актове се осъществява, когато техните правни последици променят правната сфера /нарушени или застрашени законни интереси или пораждащи задължения/ на лица, които не са участвали в административното производство по издаването и обжалването им. Преценка в тази насока се прави от съда във всеки конкретен случай. Нормата на чл.17 ал.2 ГПК задължава съда да се произнесе инцидентно по валидността на административен акт без оглед на обжалваемостта му, и за законосъобразността му, когато той се противопоставя на страна, която не е била участник в административното производство по издаването и/или обжалването му. Така се определя и нормативно предметът на косвения съдебен контрол. Той е не само за нищожност на административния акт, но и за материална незаконосъобразност, когато актът се противопоставя на трето лице, което не е участвало в административното производство по издаването и по обжалването му.

В този смисъл е и обобщаващото практиката на ВКС за съдържанието на съдебния контрол по смисъла на чл.17 ал.2 ГПК на валидността и законосъобразността на индивидуални административни актове в исков процес решение № 371/ 25.06.2025 г. по гр.д.№ 1258/ 2024 г., ІІІ г.о., ВКС. Според него при упражняването на инцидентен съдебен контрол по смисъла на чл.17 ал.2 ГПК съдът е длъжен да съобрази наведено възражение за нищожност на индивидуалния административен акт, като ако приеме, че той е нищожен, следва да не зачете претендираните въз основа на него правни последици. Тази преценка гражданският съд е компетентен да извърши независимо дали актът подлежи или не подлежи на съдебен контрол. Единственото изключение от това правило е разпоредбата на чл.302 ГПК, засягаща хипотезата, при която е формирана сила на пресъдено нещо по решение на административния съд относно въпроса за неговата валидност.

От тук следва и отговорът на въпроса, по който касационното обжалване е допуснато. Страна по гражданско дело, по отношение на която в производство по административно дело с влязъл в сила акт е отречен правният й интерес да оспори административен акт пред административния съд, има интерес да поиска осъществяването от гражданския съд на контрол върху същия административен акт по реда на чл.17 ал.2 ГПК. Именно липсата на правен интерес от оспорването от тази страна на акта по административен ред и невъзможността й да участва в производството по пряк съдебен контрол върху него обуславят интереса й, когато актът засяга нейни граждански права и законни интереси, да поиска при спор за засегнато гражданско право този акт да бъде проверен от гражданския съд за неговата валидност и законосъобразност. Такъв интерес за страната ще липсва само ако е участвала в производството по издаването или оспорването на акта пред административния съд, чието решение би се ползвало в гражданското съдопроизводство със силата по чл.302 ГПК. Когато административният съд с влязъл в сила акт е отрекъл наличието на интерес за съответната страна да участва в производството по обжалването на акта, гражданският съд е длъжен да се произнесе по неговата валидност и законосъобразност, при направено от същата страна искане в производство за защита на нейно гражданско право.

Обжалваното решение дава противоположен отговор на въпроса, по който касационното обжалване е допуснато, поради което се явява постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Затова по отношение на него е налице касационното основание по чл.281 т.3 пр.2 ГПК и спорът следва да бъде разгледан от настоящата инстанция /по аргумент от чл.293 ал.3 ГПК, тъй като не се налага извършване на допълнителни съдопроизводствени действия/.

По делото е установено и страните не спорят, че са били в трудово правоотношение по силата на трудов договор № 74 от 07.12.2015 г., ищецът е заемал длъжността заместник кмет на Община Сопот. В периода 2019 г. - 2023 г. кмет на Община Сопот е бил Д. Д., той е имал само един заместник - ищецът по делото. За насрочените на 29.10.2023 г. местни избори Д. Д. се е кандидатирал за участие в избора за кмет и бил регистриран като такъв с решение № 56-МИ/ 19.09.2023 г. на Общинска избирателна комисия Сопот /ОИК Сопот/. Общинският съвет обаче не взел решение по чл.42 ал.8 ЗМСМА за избор на временно изпълняващ длъжността кмет на Община Сопот, тъй като не било възможно постигането на нужното мнозинство. Със заповед № ЧР-02-56 от 27.10.2023 г. областният управител на област Пловдив назначил за временно изпълняващ длъжността кмет на Общината М. М. Б.. Ищецът обжалвал тази заповед на областния управител пред Административен съд Пловдив, по жалбата му било образувано адм.д.№ 2778/ 2023 г., по което с протоколно определение № 540 от 15.01.2024 г. съдът оставил жалбата без разглеждане, като недопустима и прекратил производството по делото. Определението влязло в сила, след като било потвърдено с определение № 2969 от 12.03.2024 г. по адм.д.№ 2365/ 2023 г. на Върховния административен съд /ВАС/. Към 27.10.2023 г., когато бил назначен от областния управител за ВРИД кмет, М. Б. имал качеството общински съветник. Той отправил искане за предсрочно прекратяване на правомощията му, въз основа на което с решение № 129-МИ от 02.11.2023 г. на ОИК Сопот правомощията му като общински съветник били прекратени. Преди приемането на това решение, със заповед № РД-09-189/ 31.10.2023 г. на ВРИД кмет на Община Сопот М. Б., трудовото правоотношение между Общината и ищеца било прекратено на основание чл.39 ал.5 ЗМСМА във вр. с чл. 325 ал.1 т.3 КТ.

Така извършеното уволнение е оспорено от ищеца като незаконосъобразно с доводи, че издателят на заповедта не е имал качеството на ВРИД кмет на Община Сопот поради материалната незаконосъобразност на индивидуалния административен акт, с който областният управител го е назначил на тази длъжност. Тези доводи въззивният съд е отказал да обсъжда, тъй като е приел липса на интерес за ищеца да иска провеждане на контрол по чл.17 ал.2 ГПК върху акта на областния управител. Както бе посочено в отговора на въпроса, по който касационното обжалване е допуснато, изводът е незаконосъобразен, тъй като административният съд изрично е изключил с влязъл в сила акт ищецът от кръга на възможните участници в производството по издаване и оспорване на акта. Точно защото е извън този кръг, но актът засяга негово гражданско право, ищецът има интерес да поиска осъществяването на контрол върху неговата законосъобразност в производството, с което е сезирал гражданския съд за защита на това право.

Твърденията за незаконосъобразност на акта поставят два основни въпроса: налице ли е несъвместимост, доколкото към момента на назначаването му на длъжността ВРИД кмет М. Б. е бил общински съветник; нарушен ли е материалният закон, ако областният управител назначи друго лице за ВРИД кмет, когато в същата община има действащ заместник кмет. За да отговори на тези въпроси, гражданският съд задължително трябва да съобрази практиката на ВАС по разрешаването им, тъй като съгласно чл.125 ал.1 КРБ този именно съд осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване. И по двата релевантни за настоящето производство въпроса обаче, ВАС е формирал противоречива практика, като противоречието не е отстранено по реда на чл.124 и сл. ЗСВ. Това налага настоящият съдебен състав да формира собствен извод по поставените въпроси.

По първия от тях в решение № 13316/ 06.11.2017 r. по адм.д.№ 8282/ 2017 на BAC, ІV-то отд. е прието, че в чл.30 ал.4 ЗМСМА са уредени хипотезите, при които пълномощията на избран общински съветник се прекратяват. Те могат да бъдат обособени в две основни групи - основания, при които общинския съветник по обективни или субективни причини не изпълнява задълженията си и основания, при наличие на които безусловно се прекратяват пълномощията му поради несъвместимост. Хипотезата на чл.30 ал.4 т.4 ЗМСМА е от категорията на безусловните основания за прекратяване на пълномощията, поради наличие на несъвместимост. С оглед на уредбата на материалноправните предпоставки за предсрочно прекратяване на пълномощията на общински съветник, законодателят е уредил и различни процедурни правила, като конкретно в случаите по чл.30 ал.4 т.4 ЗМСМА, предсрочното прекратяване на пълномощията се осъществява по реда на ал.7 на чл.30 ЗМСМА, който не предвижда постановяване на изричен акт - решение на общинската избирателна комисия за прекратяване на пълномощията, както това е уредено в процедурата по ал.6.

Обратното разрешение е прието в решение № 10126/ 23.07.2020 г. по адм.д.№ 2209/ 2020 г. на ВАС, ІІІ отд. - едно лице не може да съвместява едновременно длъжността кмет и тази на общински съветник. Когато към деня на издаване на заповед за назначаване на ВРИД кмет назначеният е изпълнявал функциите на общински съветник и все още не е бил с прекратени правомощия, като такъв, е налице несъвместимост, съгласно чл.30 ал.4 т.4 ЗМСМА, тъй като едно лице не може да съвместява едновременно длъжността кмет - като орган на изпълнителната власт в общината и функцията на общински съветник в органа на местно самоуправление. Правомощията на общинския съветник се прекратяват едва с постановяването на решение на ОИК.

Очевидно във всяко от решенията са застъпени две несъвместими разбирания – според първото правомощията на общински съветник, назначен за кмет, се прекратяват екс леге, от момента на назначаването, а според второто прекратяването не може да настъпи без издаването на решение на ОИК. Този състав възприема първото становище, защото ако несъвместимостта не изисква за настъпване на последиците от нея постановяване на решение на ОИК, последиците от нея следват от самата законна норма. За несъвместимостта по чл.30 ал.4 т.4 ЗМСМА не е предвидено издаване на акт от ОИК по ал.6 от същия член. Предвидена е единствено последицата от нея, която следва от самия закон /чл.30 ал.7/. Поради това доводите на ищеца, че заповедта за уволнението му е издадена от лице, по отношение на което е била налице несъвместимост, се приемат за неоснователни.

По втория от въпросите в решение N 8866/ 06.07.2017 r. по адм.д.№ 4768/ 2016 на BAC, III отд. е прието, че съгласно чл.42 ал.8 ЗМСМА, временно изпълняващ длъжността кмет на община, кмет на район или кмет на кметство се назначава от областния управител, когато общинският съвет не е приел решение в срока по ал.6. Според цитираната норма на ал.6 на чл.42, когато кмет на община, кмет на район или кмет на кметство са регистрирани като кандидати за общински съветници или кметове, в 7-дневен срок преди края на мандата общинският съвет избира временно изпълняващ длъжността кмет на общината, кмет на района или кмет на кметството за срок до полагане на клетва от новоизбрания кмет. Временно изпълняващ длъжността кмет на общината или кмет на района се избира при условията на ал.4 изр.2 и 3 - избира се един от заместник-кметовете на общината, съответно на района. При определянето на временно изпълняващ длъжността на кмет на община, областният управител не е обвързан с ограничение, каквото има в ал.4 и ал.8 на чл.42 ЗМСА, а е обвързан само от съблюдаване на срока по ал.6.

А в решение № 10126/ 23.07.2020 г. по адм.д.№ 2209/ 2020 г. на ВАС, ІІІ отд., е прието, че съгласно изричната разпоредба на чл.42 ал.6 пр.2 ЗМСМА за временно изпълняващ длъжността кмет на общината се избира един от заместник кметовете. Областният управител е бил ограничен от законовата норма на чл.42 ал.6 ЗМСМА и е следвало да назначи един от заместник кметовете за временно изпълняващ длъжността кмет на Община, до полагането на клетва от новоизбрания кмет. В случая не е приложимо изключението от това правило, което е предвидено в самия закон – чл.42 ал.6 изр. последно ЗМСМА, когато няма назначен заместник кмет. Налице са лица, които осъществяват надлежно дейност на длъжността заместник кмет в общината. Затова административният акт, с който за ВРИД кмет е назначен общински съветник, е издаден при съществено нарушение на регламентирания в закона процесуален ред и в несъответствие с целта на закона и подлежи на отмяна.

В тези две решения също са застъпени несъвместими разбирания. Според първото изискването на ЗМСМА за ВРИД кмет на община да бъде назначен някой от заместник кметовете, се отнася само до случаите, в които такъв се назначава от Общинския съвет. Това изискване не следвало да бъде отнесено към хипотезата, в която поради невзето решение от Общинския съвет ВРИД кмет назначава областният управител. Второто разбиране адресира и към областния управител изискването по чл.42 ал.8 ЗМСМА, препращаща към на ал.6, изречения второ и трето, според което при наличие на заместник кметове в общината, за ВРИД кмет се назначава някой от тях. Този състав споделя второто виждане. Тълкуване на материалния закон в смисъл, че той поставя пред избрания Общински съвет повече изисквания, отколкото към политически назначения областен управител, не съответства на целта на закона. Общината според ЗМСМА е основната административно – териториална единица в Републиката, а изборният Общинският съвет е местният законодател. Областният управител не се избира, а е политическо назначение и най-общо има функции да координира упражняването на местната и централната власт. Нелогично би било тълкуване, според което в случай, когато Общинският съвет не вземе решение, законодателят да е предвидил областният управител да може да го замести при различни материални предпоставки. Същите условия, при които Общинският съвет може да назначи ВРИД кмет, важат и за областният управител, когато законът допуска той да назначава ВРИД кмет.

Видно от изложеното, вторият довод, с който касаторът оспорва извършеното от ответника уволнение, е основателен. Според установената по приложението на чл.39 ал.5 ЗМСМА практика на ВКС, законността на уволнението, извършено на основание посочената разпоредба, се предпоставя от установяване волеизявлението да е направено от лице, което е кмет /или ВРИД кмет/ и да е адресирано към лице, което по трудов договор заема в същата община длъжността заместник – кмет. Първата предпоставка в случая не е налице, тъй като уволнителното волеизявление е направено от лице, назначено за ВРИД кмет с издадена при съществено нарушение на регламентирания в закона процесуален ред и в несъответствие с целта на закона заповед на Областния управител. Върху тази заповед не е осъществен контрол от административния съд, затова нейната незаконосъобразност може да бъде констатирана от общия съд, който разглежда спор за гражданско право, заявен от засегнат от тази заповед субект. И след като констатира незаконосъобразността, общият съд е длъжен да не зачете последиците от нея, а това означава, че към момента на извършването на уволнителното волеизявление волеизявителят не е имал качеството ВРИД кмет на Община Сопот. Извършеното уволнение е незаконно, поради което то следва да бъде отменено. Предявеният акцесорен иск за възстановяване на заеманата длъжност също е основателен и следва да бъде уважени, като в тежест на ответника бъдат възложени всички разноски по делото. Както въззивното решение, така и изменящото го в частта за разноските определение, следва да бъдат отменени изцяло, тъй като крайните изводи на въззивната и касационната инстанция са противоположни.

По изложените съображения съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ изцяло въззивно решение на Пловдивски окръжен съд № 1146 от 08.10.2024 г. по гр.д.№ 2180/ 2024 г., както и изменящото го определение № 3147 от 14.11.2024 г. по същото дело, и вместо него ПОСТАНОВЯВА:

По исковете по чл.344 ал.1 т.1 и т.2 КТ, предявени от Н. П. Н., ЕГН [ЕГН], [населено място], [улица], ет.2, ап.3 против Община Сопот, БУЛСТАТ[ЕИК], [населено място], [улица], ПРИЗНАВА ЗА НЕЗАКОННО и ОТМЕНЯ уволнението на Н. П. Н., извършено със заповед № РД-09.189/ 31.10.2023 г. на временно изпълняващ длъжността кмет на Община Сопот и ВЪЗСТАНОВЯВА Н. П. Н. на заеманата до уволнението длъжност – заместник кмет на Община Сопот.

ОСЪЖДА Община Сопот, БУЛСТАТ[ЕИК], [населено място], [улица] да заплати на Н. П. Н., ЕГН [ЕГН], [населено място], [улица], ет.2, ап.3, 7 100 лв /седем хиляди и сто лева/ разноски за производството във всички инстанции.

ОСЪЖДА Община Сопот, БУЛСТАТ[ЕИК], [населено място], [улица] да заплати в полза на бюджета на съдебната власт по сметка на Върховен касационен съд дължимите държавни такси за водене на производството пред трите инстанции в размер 350 лв. /триста и петдесет лева/, както и 300 лв /триста лева/ разноски в производството пред първата инстанция, на основание чл.78 ал.6 ГПК.

Решението не подлежи на обжалване.

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: