Обезщетение при пенсиониране на кмет при последователни мандати

Текстът на акта

Ключови фрази

Р Е Ш Е Н И Е

№ 387

София, 17.06.2026 година

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният касационен съд на Република България, Трето гражданско отделение, в съдебно заседание на двадесет и пети март две хиляди двадесет и шеста година, в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: МАРИЯ ИВАНОВА

ЧЛЕНОВЕ: ДАНИЕЛА СТОЯНОВА

БИСЕРА МАКСИМОВА

при участието на секретаря ИВАНКА ПАЛАШЕВА

и в присъствието на прокурора

изслуша докладваното от съдията ДАНИЕЛА СТОЯНОВА

гр. дело № 2914/2025година

Производство по чл. 290 ГПК.

С определение № 5494 от 28.11.2025г. е допуснато на основание чл. 280, ал. 1, т. 3 ГПК касационно обжалване по касационна жалба на [община], представлявана от кмета Б. М., чрез адв. С. И., на въззивно решение № 36 от 10.03.2025 г., постановено по в. гр. д. № 21/2025 г. по описа на Окръжен съд – Видин, с което е потвърдено решение № 144 от 22.11.2024 г., постановено по гр. д. № 463/2014 г. по описа на Районен съд – Белоградчик, за осъждането на [община] да заплати на Б. С. Н. на основание чл. 222, ал. 3 КТ сумата от 15 400,02 лв., представляваща обезщетение за срок от 4 месеца поради придобито право на пенсия за осигурителен стаж и възраст.

В касационната жалба се релевират доводи за неправилност на решението поради допуснато нарушение на материалния закон. Искането е за неговата отмяна и отхвърляне на иска. В проведеното открито съдебно заседание касаторът не се явява и не изпраща представител.

Ответната страна по жалбата - Б. С. Н., в писмен отговор и писмена защита, подадени чрез адв. Р. Д., изразява становище за неоснователност на жалбата. Претендира присъждане на адвокатско възнаграждение за осъществената от процесуалния представител правна помощ по реда на чл.38, ал.2 ЗА. В проведеното открито съдебно заседание не се явява и не изпраща представител.

С цитираното по-горе определение № 5494 от 28.11.2025г. касационното обжалване е допуснато на основание чл.280 ал.1 т.3 ГПК по обуславящия изхода на делото правен въпрос: „Какъв е характерът на правоотношението, възникващо при избор на кмет на община, и кога за кмет на община, избран в два или повече последователни мандата, настъпват предпоставките на чл. 222, ал. 3 КТ в хипотеза, при която същият е придобил право на пенсия за осигурителен стаж и възраст в хода на мандат, който не е последен? “

По поставения за тълкуване въпрос, настоящият състав намира следното:

Относно правоотношението, което възниква при избор на кмет на община, уредба се съдържа едновременно в няколко нормативни акта, чието систематично тълкуване е от значение за отговора на поставения въпрос.

Конституцията на Република България /чл.139КРБ/ определя кмета като орган на изпълнителната власт в общината, който се избира от населението или от общинския съвет по ред, определен със закон-изборният кодекс, за срок от четири години. Конституционната уредба не квалифицира изрично правоотношението като трудово, но установява неговия мандатен и изборен характер.

Конкретно във връзка с мандатния характер на правоотношението следва да се посочи, че мандатът представлява овластяване, предоставяне на правна възможност за осъществяване на определени властнически функции за определен период от време /Решение №13 от 15.12.2010г. по к.д.№ 12/2010г. на КС на РБ/. Следователно правилото е, че с изтичането на срока мандатът се прекратява, а с това и овластяването. В посоченото решение е разяснено и значението на мандатността като „защитен механизъм на демокрацията“- от една страна гарантира последователност и приемственост в дейността на държавните органи, а от друга представлява юридическа гаранция за независимост на мандатния орган при осъществяване на предоставените му правомощия за определения срок. Времевият елемент на мандата не позволява властта да се упражнява безсрочно. В контекста на гореизложеното конституционосъобразно упражняване на правомощия след изтичане на мандата е допустимо само в случай, че Конституцията или законът, за случаите, при които мандатът е уреден в закон, изрично предвижда такава възможност с оглед принципа на непрекъсваемост на функциите, който без съмнение е универсален и приложим за всички държавни органи.

Кодексът на труда /чл.83-88 КТ/ урежда възникване на трудово правоотношение от избор като самостоятелно основание, различно от трудовия договор. Съгласно чл.83 КТ длъжностите, които се заемат въз основа на избор, се установяват в закон, в акт на Министерския съвет или в устав, а срокът, за който се избира лицето, е не по-дълъг от пет години /ал.2/. Според чл. 86, ал.1 КТ трудовото правоотношение възниква от обявяване на кандидата за избран; изпълнението на задълженията по трудовото правоотношение започва с постъпването на избраното лице на работа /ал.3/; трудовото правоотношение, възникнало от избор, остава в сила и след изтичане на установения срок до избирането на друго лице за длъжността /ал.4/; когато при новия избор е избрано същото лице, трудовото правоотношение с него продължава за нов срок /ал.5/, а когато изборът е приключил, без да бъде избран някой от кандидатите, трудовото правоотношение с лицето, заемащо длъжността, за която се произвежда изборът, продължава до успешното приключване на следващия избор /ал.6/. Разпоредбата на чл.88 КТ постановява, че неуредените в този раздел от КТ въпроси се уреждат в съответния закон, в акт на Министерския съвет или в устава, който предвижда заемането на определени длъжности въз основа на избор /ал.1/, както и, че разпоредбите на този раздел се прилагат, доколкото в закон, в акт на Министерския съвет или в устав не е предвидено друго.

Специфичните основания по КТ за прекратяване на едно трудово правоотношение, възникнало по силата на избор, са две - с изтичане на срока, за който лицето е избрано /чл. 337 от КТ/ и предсрочно - поради отзоваване /чл. 338 от КТ/. Според чл. 339 от КТ основанията за прекратяване на трудовия договор се прилагат съответно за прекратяването на изборното трудово правоотношение. Общата приложимост на основанията за прекратяване на трудовия договор и за прекратяване на изборното трудово правоотношение се отнася до основанията по чл. 325, 326, 328, 330, ал. 1 и 2, т. 1-4 и чл. 331. Изрично е изключено само приложението на дисциплинарното уволнение /чл. 330, ал. 2, т. 6 КТ/. Съгласно чл. 340 от КТ - разпоредбите на този закон се прилагат доколкото в закон, в друг нормативен акт или в устав не е предвидено друго.

Следователно, общите разпоредби по Кодекса на труда се прилагат в цялост, ако специална норма не урежда определена процедура и специфични предпоставки за прекратяване на едно трудово правоотношение, или само в определена част, ако липсват някои елементи от цялостната система на процедурата.

Специалният закон, който урежда правоотношението, възникващо с избран кмет на община, е Закон за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/. И според чл. 38 ал.1 и ал.2 кметът е орган на изпълнителната власт в общината, избира се пряко от населението за срок от 4 години при условия и по ред, определени с Изборния кодекс. Пълномощията на кмета възникват от полагането на клетвата по чл. 32, ал. 1 ЗМСМА /чл. 38, ал.4/ . Според чл.38, ал.7 ЗМСМА кметовете на общини, райони и кметства имат всички права по трудово правоотношение освен тези, които противоречат или са несъвместими с тяхното правно положение. Разпоредбата на чл.42 ал.1 от ЗМСМА урежда хипотезите, при които пълномощията на кметовете се прекратяват предсрочно, преди изтичане на мандата. Алинея осма на същия член от Закона урежда като самостоятелно още едно специално основание за предсрочно прекратяване на мандата, като фиксира и точния момент на последното: „Когато кмет на община, кмет на район или кмет на кметство са регистрирани като кандидати за общински съветници или кметове, в 7-дневен срок преди края на мандата общинският съвет избира временно изпълняващ длъжността кмет на общината, кмет на района или кмет на кметството за срок до полагане на клетва от новоизбрания кмет.“ В алинея девета пък е предвидено изрично изключение от общото правило, представляващо „несъщинско“ удължаване на мандата. Според него когато кмет на община, кмет на район или кмет на кметство не е регистриран като кандидат за общински съветник или кмет, той продължава да изпълнява задълженията си до полагане на клетва от новоизбрания кмет.

Тълкуването на изложената правна уредба обосновава извода, че правоотношението, което възниква с избора на кмет на община, представлява sui generis правно явление - то е мандатно правоотношение, възникнало от избор, за което законът предвижда прилагане на нормите на трудовото законодателство, но не го приравнява изцяло на класическото трудово правоотношение по трудов договор. При трудовия договор правоотношението възниква по волята на страните /чл.61 КТ/. При избора на кмет правоотношението възниква по волята на изборното тяло. Кметът не сключва трудов договор с общината. Такъв не е необходим, за да встъпи в изпълнение на длъжността. Пълномощията му възникват по силата на законовоуредена процедура – с полагането на клетва. Правоотношението е ограничено от мандата – четири години. Продължителността на мандата е конституционно установена – чл.139 КРБ, както и законовоустановена – чл.38 ал.2 ЗМСМА. В ЗМСМА липсва изрична норма, която да постановява, че правоотношението по общо правило се прекратява с изтичането на мандата, но това следва от смисъла на мандата като официално предоставено право и срок за изпълнение на определени задължения или за упражняване на власт и представителство. Общото правило е уредено в КТ – чл.337 КТ, според който изтичането на мандата е самостоятелно основание за прекратяване на правоотношението. В изречение второ на същия законов текст е уредено още едно изключение, представляващо „несъщинско“ удължаване на мандата – ако при изтичане на този срок /мандата/ не е произведен нов избор, трудовото правоотношение продължава до произвеждането му. Или законът изрично е въвел пределна продължителност на осъществяване на властническите функции в рамките на мандата - до полагане на клетва от новоизбрания кмет.

В обобщение правоотношението е изборно - кметът на община заема длъжността си въз основа на пряк избор от населението на общината (чл. 139, ал. 1 от Конституцията на Република България, чл. 38, ал. 1 ЗМСМА). Всеки нов избор е самостоятелен конститутивен юридически факт - нов акт на народно волеизявление, който поражда нов мандат и ново правоотношение. Всяко ново встъпване в длъжност изисква нов акт на клетва.

Правоотношението е и мандатно, тоест срочно- това разбиране е в съгласие и с конституционния принцип за срочност на мандата - ако мандатът е по дефиниция ограничен във времето, то правоотношението, което възниква от него, също е срочно и завършва с изтичането на мандата. В хипотеза, при която мандатоносителят е регистриран като участник в избор за следващ мандат - мандатното правоотношение се прекратява седем дни предсрочно - чл.42 ал.8 ЗМСМА. В хипотеза, при която мандатоносителят не се е регистрирал за участие в следващите избори за нов мандат - е налице законовоустановено „несъщинско“ удължаване на мандата и той приключва с полагането на клетва на новоизбрания кмет- чл.42, ал.9 ЗМСМА. В случай, че нов избор не е проведен - приложимо е общото правило по чл.337 изр.2 КТ за несъщинско удължаване на мандата - ако при изтичане на този срок /мандата/ не е произведен нов избор, правоотношението продължава до произвеждането му и полагането на клетва на новоизбрания кмет.

На правоотношението законът придава и трудовоправен характер, доколкото съгласно чл.38, ал.7 ЗМСМА, предоставя на лицето всички права по трудово правоотношение освен тези, които противоречат или са несъвместими с тяхното правно положение.

Следователно при последователно избиране на едно и също лице за кмет на община за няколко поредни мандата не е налице едно непрекъснато трудово правоотношение, а поредица от самостоятелни такива - всеки избор поражда нов мандат и ново, самостоятелно правоотношение.

Разпоредбите, предвиждащи така нареченото несъщинско удължаване на мандата, в това число и нормата на чл.86 ал.5 КТ, според която когато при новия избор е избрано същото лице, трудовото правоотношение с него продължава за нов срок, не променят този извод. Целта на законодателя е практическа: да се осигури непрекъснатост на изпълнението на публичната функция в преходния период между два мандата. Тя е гаранция за институцията, не за лицето. Нормата адресира фактическото продължаване на изпълнението, а не материалноправната идентичност на двете правоотношения. Ако законодателят желаеше да създаде единно правоотношение при последователни мандати, щеше да го уреди изрично, както е направено например при чл. 123 КТ (запазване на трудовото правоотношение при промяна на работодателя).

Разпоредбите за непрекъсваемост обслужват социалното осигуряване. Съгласно чл. 4, ал. 1, т. 8 КСО задължително осигурени за общо заболяване и майчинство, инвалидност поради общо заболяване, старост и смърт, трудова злополука и професионална болест и безработица са „лицата, упражняващи трудова дейност и получаващи доходи на изборни длъжности“. С това законодателно включване, за целите на социалното осигуряване, изборните правоотношения се приравняват на трудови. Но това приравняване е функционално - то обслужва осигурителната система.

Именно в контекста на социалното осигуряване непрекъсваемостта на стажа при последователни мандати придобива своя смисъл. Когато едно лице бъде преизбрано, няма фактическо прекъсване на трудовата дейност. Осигурителните вноски се внасят непрекъснато. За целите на КСО (изчисляване на осигурителен стаж, право на пенсия, парични обезщетения) е логично и справедливо стажът да се зачита като непрекъснат.

Върховният касационен съд вече е имал повод да разграничи трудовоправния от осигурителноправния режим при изборни длъжности. В Решение № 60233/04.04.2022 г. ВКС постановява, че правоотношението на общински съветник /също изборна длъжност/ не е трудово по смисъла на КТ, макар че за целите на социалното осигуряване то се приравнява на такова по силата на чл. 4, ал. 1, т. 8 КСО.

Вярно е, че при кметовете положението е различно, защото чл. 38, ал. 7 ЗМСМА им признава изрично „всички права по трудово правоотношение освен тези, които противоречат или са несъвместими с тяхното правно положение“. Но дори и при наличието на тази разпоредба, приравняваща до известна степен правоотношението към трудово такова, разграничението между осигурителноправното и трудовоправното значение на непрекъсваемостта на стажа остава валидно. Правата по трудово правоотношение не превръщат автоматично поредица от отделни мандати в едно правоотношение. Между понятията „трудов стаж“ по Кодекса на труда и „осигурителен стаж“ по Кодекса за социално осигуряване (КСО) съществува принципна разлика.

Трудов стаж по смисъла на КТ е времето, през което работникът или служителят е работил по трудово правоотношение (чл. 351 КТ). Той е юридически факт, от който произтичат конкретни трудовоправни права: право на платен годишен отпуск (чл. 155, ал. 2 КТ), допълнително възнаграждение за придобит трудов стаж и професионален опит, обезщетение по чл. 222, ал. 3 КТ и други.

Осигурителен стаж по смисъла на КСО (чл. 9 и чл. 9а КСО) е време, за което са внесени или дължими осигурителни вноски. Осигурителният стаж е от значение за осигурителните права на лицето - парични обезщетения за временна неработоспособност, обезщетения за безработица, право на пенсия и др.

В този контекст когато чл. 86 КТ предвижда, че правоотношението „продължава“ до встъпване на новоизбрания, целта е двойна: (1) да се осигури непрекъснатост на институционалната функция (кметството не може да остане вакантно) и (2) да се гарантира, че лицето няма да остане без осигурителна защита в преходния период. И двете цели са институционални и осигурителноправни. Ако чл. 86 КТ се тълкува като създаващ единно непрекъснато трудово правоотношение при последователни мандати, това би довело до абсурдни последици: лице, избирано последователно за различни изборни длъжности (например първо - за общински съветник, после - за кмет), би имало „едно непрекъснато правоотношение“, което е очевидно неприемливо. Следователно нормата адресира фактическата непрекъснатост, а не юридическата идентичност на правоотношението.

Разпоредбата на чл. 222, ал. 3 КТ предвижда: „При прекратяване на трудовото правоотношение, след като работникът или служителят е придобил право на пенсия за осигурителен стаж и възраст, независимо от основанието за прекратяването, той има право на обезщетение от работодателя в размер на брутното му трудово възнаграждение за срок от 2 месеца, а ако е придобил при същия работодател или в същата група предприятия 10 години трудов стаж през последните 20 години - на обезщетение в размер на брутното му трудово възнаграждение за срок от 6 месеца. Обезщетение по тази алинея може да се изплаща само веднъж.“

Кумулативните предпоставки са: (1) прекратяване на трудовото правоотношение и (2) придобито право на пенсия за осигурителен стаж и възраст към момента на прекратяването. С оглед горните правни разрешения, според които при последователно избиране на едно и също лице за кмет на община за няколко поредни мандата не е налице едно непрекъснато правоотношение, а поредица от самостоятелни такива, се обосновава извод, че за кмет на община, избран в два или повече последователни мандата, предпоставките на чл. 222, ал. 3 КТ настъпват при прекратяване на мандата, в рамките на който същият е придобил право на пенсия за осигурителен стаж и възраст, като обстоятелството, че този мандат не е последен е ирелевантно.

С оглед на така дадения отговор на правния въпрос, оплакването на касатора за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон се явява основателно. В противоречие с даденото по-горе правно разрешение, въззивният съд е приел, че макар служителят да е придобил право на пенсия за осигурителен стаж и възраст по-рано, преди изтичане на втория мандат, това не е основание да се смята, че именно към онзи момент следва да се преценява правото и размера на обезщетението по чл. 222, ал. 3 КТ. Преценил е, че към 12.06.2017 г. (когато ищецът е придобил право на пенсия) не е била налице първата предпоставка на чл. 222, ал. 3 КТ –трудовото правоотношение да е прекратено, защото същият е избран и е продължил да изпълнява длъжността кмет до изтичането на третия мандат. С оглед на този си извод е преценил като неоснователно и направеното от [община] възражение за погасяване по давност на процесното вземане. Посочил е, че трудовото правоотношение е прекратено на 11.11.2023г. при изтичане на третия мандат и от тогава до предявяване на иска на 07.08.2024 г. не е изтекъл тригодишният давностен срок по чл. 358 КТ. Като решаващ аргумент е отчел и обстоятелството, че самата община е изплатила обезщетението по чл. 222, ал. 3 КТ в размер на 2 работни заплати на 15.04.2024г., когато според твърденията й вземането вече е било погасено по давност като изискуемо от 31.12.2019 г.

Така постановеното решение е неправилно и следва да бъде отменено. Тъй като не се налага извършването на нови съдопроизводствени действия, спорът следва да бъде решен от настоящата инстанция.

По делото е безспорно между страните, че ищецът е придобил право на пенсия на 12.06.2017 г. Вторият му мандат е започнал с полагането на клетва на 12.11.2015г. като четиригодишният срок изтича на 12.11.2019г. Същият безспорно се е регистрирал за участие в изборите за следващ мандат, поради което по силата на чл.42 ал.8 ЗМСА- по силата на закона, мандатът му е приключил предсрочно – седем дни преди крайната дата или на 06.11.2019г. Към този момент за него е възникнало правото да получи обезщетение по чл.222 ал.3 КТ. Дължимото обезщетение е в размер на две брутни възнаграждения, тъй като към този момент ищецът не е имал десет години трудов стаж. Според чл.228, ал.3 КТ това обезщетение, дължимо при прекратяване на трудовото правоотношение, се изплаща не по-късно от последния ден на месеца, следващ месеца, през който правоотношението е прекратено, освен ако в колективния трудов договор е договорен друг срок. След изтичане на този срок работодателят дължи обезщетението заедно със законната лихва. Няма твърдение по делото, а и доказателства, за наличие на КТД. Или обезщетението е следвало да бъде изплатено до 31.12.2019г. След тази дата обезщетението се дължи заедно със законната лихва за забава. Между страните няма спор, че ответната община е изплатила доброволно на ищеца обезщетение в размер на две брутни възнаграждения на 15.04.2024г., като без правно значение е обстоятелството, че това обезщетение е изплатено след изтичане на давностния срок. Право на ответника е да прецени дали да се позове на изтеклата давност или не.

Предвид изложеното претенцията на ищеца за осъждане на ответната община да му заплати допълнително още четири брутни възнаграждения поради придобит трудов стаж над десет години към момента на изтичане на последния трети мандат, се явява неоснователна и подлежи на отхвърляне.

Само за пълнота на изложението следва да се посочи, че дори хипотетично да се приеме, че към релевантния момент - прекратяването на втория мандат, ищецът е имал право на обезщетение в размер на заявените още четири брутни възнаграждения, то искът му е отново е неоснователен като погасен по давност. В процесния случай касаторът ответник своевременно е заявил възражение за погасяване на претенцията по давност. Съгласно чл.358, ал.1, т.3 КТ давността е три годишна, като според чл.358, ал.2,т.2 КТ – започва да тече от „деня, в който правото, предмет на иска, е станало изискуемо или е могло да бъде упражнено. При парични вземания изискуемостта се смята настъпила в деня, в който по вземането е трябвало да се извърши плащане по надлежния ред.“ В настоящия случай давността е започнала да тече на 01.01.2020г. и е изтекла на 01.01.2023г. Искът е предявен на 07.08.2024г., много след изтичане на давностния срок.

По изложените съображения Върховният касационен съд намира, че решението е неправилно и следва да се отмени, като по реда на чл. 293, ал. 2 ГПК искът следва да се отхвърли като неоснователен.

При този изход на делото следва да бъде пререшен въпросът за разноските съобразно крайния изход на спора. Предвид отхвърлянето на иска на ищеца разноски за производството не се дължат, но същият следва да заплати на касатора – ответник, своевременно поисканите и надлежно удостоверени по делото такива – заплатени държавни такси за въззивна и касационна инстанции в общ размер 646лв. или 330,30 евро, както и адвокатско възнаграждение за касационната инстанция в размер 1000 евро. Разноски за аадвокатско възнаграждение за първа и въззивна инстанции в полза на ответника съдът не присъжда. Съобразно приложените договори за правна помощ е видно, че за защита пред всяка от двете инстанции е договорен адвокатски хонорар от по 1800лв., но липсва доказателства такива разноски реално да са сторени. Ищецът следва да бъде осъден да заплати по сметка на ВКС и държавна такса за разглеждане на иска от първата инстанция в размер 616 лв./314,61 евро/ , както и за депозит за вещо лице в размер 200лв./102,26 евро/.

Водим от гореизложеното Върховният касационен съд, състав на ІІI г. о.

РЕШИ:

ОТМЕНЯ въззивно решение № 36 от 10.03.2025 г., постановено по в. гр. д. № 21/2025 г. по описа на Окръжен съд – Видин, както и потвърденото с него решение № 144 от 22.11.2024 г., постановено по гр. д. № 463/2014 г. по описа на Районен съд – Белоградчик, и вместо това ПОСТАНОВЯВА:

ОТХВЪРЛЯ като неоснователен предявения от Б. С. Н. против [община] иск за присъждане на сумата от 15 400,02 лв., представляваща обезщетение по чл. 222, ал. 3 КТ за срок от 4 месеца поради придобито право на пенсия за осигурителен стаж и възраст, ведно със законната лихва от предявяване на иска.

ОСЪЖДА Б. С. Н. от [населено място], със съдебен адрес [населено място], ул.”***” №***,чрез адв.Р. Д., да заплати по сметка на Върховен касационен съд държавна такса в размер 314,61 евро и депозит за експертиза в размер 102,26 евро.

ОСЪЖДА Б. С. Н. от [населено място], със съдебен адрес [населено място], ул.”***” №***,чрез адв.Р. Д., да заплати на [община] с ЕИК[ЕИК] деловодни разноски за трите съдебни инстанции в общ размер 1330,30 евро.

Решението е окончателно.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: