Отговорност на държавата за вреди от противоконституционен закон

Текстът на акта

Ключови фрази

9

Р Е Ш Е Н И Е
№205
ГР. София, 24 февруари 2021 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният касационен съд на Република България, трето гр. отделение, в открито заседание на 9.12.2020 г. в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: МАРИЯ ИВАНОВА
ЧЛЕНОВЕ: ЖИВА ДЕКОВА
МАРГАРИТА ГЕОРГИЕВА

При участието на секретаря В. Илиева,
като разгледа докладваното от съдия Иванова гр.д. №1886/19 г.,
за да се произнесе, намира следното:
Производството е по чл.290 ГПК.
ВКС разглежда касационната жалба на „Зоненхоф” ООД, с.Пиперково, обл. Русе срещу въззивното решение на Софийски градски съд/ГС/ по гр.д. №6282/18 г. Обжалването на въззивното решение е допуснато в частта по евентуалния иск с пр. осн. чл.49 ЗЗД на осн. чл.280, ал.1,т.3 ГПК по въпросите, свързани с пасивната легитимация на държавата по този иск, поради липса на ясна законодателна уредба за отговорността на държавата в подобни случаи. На същото основание е допуснато обжалване на въззивното решение в посочената част и по въпроса: Длъжно ли е Народното събрание да уреди последиците от обявен за противоконституционен закон, когато от действието на същия е засегната имуществената сфера на частноправни субекти или разполага с дискрецията да реши дали да ги уреди, и представлява ли бездействието на НС в такъв случай противоправно поведение, което поражда деликтна отговорност?- след констатацията, че по въпроса е формирана противоречива практика на първоинстанционни и въззивни съдилища.
В касационната жалба се правят и в съдебно заседание се поддържат оплаквания за неправилност - незаконосъобразност и необоснованост на въззивното решение, иска се отмяната му и постановяване на ново решение за уважаване на иска.
Ответникът по жалба Държавата чрез Министерство на финансите, я оспорва по подробно изложени в съд. заседание, писмен отговор и писмени бележки съображения.
ВКС като разгледа касационната жалба и обсъди становищата и доводите на страните, намира следното:
По въпросите, по които е допуснато обжалването:
На първата група въпроси – относно пасивната легитимация на държавата, представлявана от МФ по искове с пр. осн. чл.49 ЗЗД, вр. с чл.7 от Конституцията на РБ за обезщетяване на вреди от незаконосъобразни и противоконституционни действия на държавни органи, в т.ч. и на вреди, причинени от противоконституционен закон, когато не са налице предпоставките за ангажиране на тази отговорност по ЗОДОВ и следва ли при реализирането на тази отговорност искът да се насочва към процесуалния субституент – държавния орган, от чиито действия /бездействие/ са настъпили вредите или държавата и този орган отговорят солидарно при условията на чл.49 ЗЗД като възложител и пряк изпълнител? – отговор е даден вече в практиката на ВКС, която този му състав споделя. Така в р. по гр.д. №3804/19 г. на ВКС, четвърто г.о. е прието, че по иск за вреди, държавата може да участва в делото като ответник, представлявана от министъра на финансите, в качеството му на неин законен представител; както и чрез процесуален субституент, в който случай тя (държавата) не става страна по делото, тъй като процесуалната суброгация изключва това; но е обвързана от съдебното решение, като да е била страна. Съдебната практика приема, че държавата може да участва в делото и чрез повече от един процесуални субституенти, когато вредата се претендира да е причинена от незаконните актове, действия или бездействия на повече държавни органи, като при основателност на иска се осъждат всички държавни органи, чието поведение е противоправно и е причинило претендираната вреда. Материалната отговорност е на държавата, но се осъждат страните, чрез които тя участва в делото, при това солидарно, тъй като отговорността е на един и същ правен субект – държавата. Законовото представителство на държавата обаче изключва процесуалната суброгация. Предявеният иск не може да бъде разгледан и съответно – уважен или отхвърлен едновременно по отношение на носителя на задължението – държавата и по отношение на процесуалния субституент – съответният държавен орган или органи, които извършват съдопроизводствените действия от свое име.
На втория въпрос също е даден отговор в посоченото решение на ВКС, четвърто г.о. и в р. по гр.д. №4662/19 г. на ВКС, трето г.о. В първото е прието, че отговорност на Народното събрание е приетите от него закони да съответстват на Конституцията , защото народните представители поемат като основно свое задължение да я спазват под клетва, която те полагат съгласно чл. 76, ал. 2 на Конституцията при конституирането на всяко новоизбрано Народно събрание. Приемането на противоконституционен закон е неизпълнение на основното задължение за спазване на Конституцията от мнозинството народни представители. То е във висша степен противоправно, защото съгласно чл. 4, ал. 1 на Конституцията Република България е правова държава, която се управлява на първо място според Конституцията и на следващо място според законите на страната.
Приемането на противоконституционен закон е деликт, защото приемането му е противоправно деяние (във висша степен) и приложението на противоконституционния закон неизбежно причинява вреди на правните субекти – както на самата държава, така и на гражданите и юридическите лица, които са в равна степен подчинени на закона до привеждането му в съответствие с Конституцията . Държавата не би успявала да поддържа качеството си "правова", ако не съществува ред за хармонизиране на законите с Конституцията и осъществяването в действителност на правоотношенията в съответствие с нея. Ако е противоправно това, което нарушава закона, във висша степен противоправно е онова, което нарушава Конституцията ; и прекратяването на действието на противоконституционния закон е само първата стъпка за възстановяване на накърнеността на правовата държава. Възстановяването на правния ред може да бъде постигнато, като се отмени или прекрати приложението на противоконституционния закон. Ако действието на противоконституционния закон е запазено в някаква част, за държавата възниква задължението да възстанови правото и за тези отношения, които са се осъществили в нарушение на Конституцията . Законът за Конституционния съд в своя чл. 22, ал. 4 е съгласуван с установеното в чл. 152, ал. 2 на Конституцията действие занапред на решенията на съда. Той установява не възможността Народното събрание да уреди възникналите правни последици от запазеното действие на обявения за противоконституционен закон, но го задължава да направи това, за да възстанови по този начин нарушения конституционен ред. Бездействието на Народното събрание да уреди правните последици от прилагането на противоконституционния закон е толкова противоправно, колкото и приемането на такъв закон. С приемането на противоконституционния закон Народното събрание нарушава конституционния ред, а с бездействието си, вместо да изпълни задължението си да го възстанови, Народното събрание продължава да поддържа нарушения конституционен ред. За Народното събрание в правовата държава възниква същото задължение (да възстанови нарушения конституционен ред) и когато то отмени занапред приет от него закон, защото е противоконституционен.
Правните последици на влезлите в сила съдебни решения и присъди, индивидуалните административни актове и другите публичноправни актове, издадени въз основа на противоконституционния закон; сключените правни сделки при неговото действие; извършените плащания и други действия при осъществяването на права и в изпълнението на задължения, възникнали непосредствено от действието на противоконституционния закон и от публичноправните актове и сделките, извършени при неговото действие не може да продължат да съществуват в своето непримиримо противоречие с конституционния ред. Ако те не бъдат уредени по справедлив начин, правовата държава би останала накърнена по правно непоносим начин.
Докато Народното събрание не уреди всички правни последици от прилагането на противоконституционния закон чрез приемането на съответни правни норми, които чрез приложението им да компенсират продължаващото нарушение на правата, конституционният ред остава накърнен, което е несъвместимо с правовата държава. Народните представители имат задължението да спазват не само Конституцията , но и закона, който ги задължава да уредят възникналите правни последици от запазеното действие на обявения за противоконституционен закон, за да бъде възстановен напълно конституционния ред. Продължаващите да съществуват правни последици от запазеното действие на обявения за противоконституционен закон винаги се поддават на правна уредба (най-малкото може да бъде създаден облекчен ред за определяне на вида и размера, както и за получаване на надлежното обезщетение), но по различни причини релевантните правни последици може да останат неуредени въобще или да бъдат уредени от Народното събрание непълно или неточно. Последното не прави накърнения конституционен ред невъзстановим. Докато поддържат с бездействието си конституционния ред накърнен, мнозинството народни представители ангажират отговорността на държавата да обезщети на общо основание увредените лица от продължаващото да съществува нарушение на Конституцията.
Във второто решение също е посочено, че разпоредбата на чл.151, ал. 2, изречение трето от Основния закон дава предимство на правната сигурност, като възприема правилото за действието занапред на решенията на Конституционния съд. Това правило е смекчено в Закона за Конституционен съд, който изисква възникналите правни последици от противоконституционния акт да се уредят от органа, който го е постановил (чл. 22, ал. 4 ЗКС). По този начин е постигнат баланс между повелята за правна сигурност и правната справедливост. За да се постигне и правната справедливост обаче, Народното събрание трябва да изпълни задължението си да уреди възникналите от прилагането на противоконституционната правна норма правни последици. Тези мотиви са заимствани от решението на КС №3/28.04.20 г. по к.д. №5/19 г., р.ІІ. Там е посочено още, че при контрола за конституционност на законите предназначението на конституционното правосъдие да гарантира върховенството на Конституцията може да се постигне в пълнота, ако правните последици от прилагането на обявения за противоконституционен акт до влизане на решението на Конституционния съд в сила бъдат уредени от органа, постановил акта, и то съобразно мотивите на Конституционния съд. Само по този начин може да се гарантира правната справедливост по отношение на тази категория правоотношения. С решението по т.2 е прието, че по отношение на заварените от решението на Конституционния съд неприключени правоотношения и правоотношенията, предмет на висящи съдебни производства, противоконституционният закон не се прилага. Народното събрание урежда правните последици от прилагането на обявения за противоконституционен закон.

По същество на жалбата:
Въззивният съд е установил следната безспорна фактическа обстановка: На 25.06.2012 г. е било издадено разрешение за ползване № ДК-07-Р-32 от началник РО "НСК" – Русе, РДНСК – Северен централен район, с което е разрешено ползването на следния строеж: фотоволтаична централа – 84, 24 kWp, находящ се в УПИ X-335, кв. 44 по плана на [населено място], [община], област Русе.
На 04.10.2012 г. "Енерго- Про Продажби” " АД като купувач и "Зоненхоф " ООД като производител са сключили договор за изкупуване на електрическа енергия, произведена от възобновяем енергиен източник, по силата на който производителят се е задължил да доставя и продава активна електрическа енергия, отговаряща на показателите за качество по действащото законодателство, а купувачът да изкупува тази електрическа енергия в сроковете и при условията, уговорени в договора и приложенията към него.
От приложеното на л. 86 и л. 87 писмо от КЕВР изх. № Е-12-00-351/14.11.2016 г. се установява, че в периода 01.01.2014 г. – 09.08.2014 г. общият размер на дължимата от "Зоненхоф " ООД такса по чл. 35а ЗЕВИ е 7 905, 16 лв. Съгласно справка по чл. 35б, ал. 2 ЗЕВИ за първото, второто и третото тримесечие на 2014 г. "Енерго - Про Продажби " АД е изкупило произведена електрическа енергия от "Зоненхоф " ООД от фотоволтаична електрическа централа в количества от 69 660 kWh. В същата справка е посочено, че общият размер на изчислената 20 % такса за същия период е 7 905, 16 лв., която е внесена от "Енерго - Про Продажби” " АД по банковата сметка на ДКЕВР. В тази връзка по делото са приети и фактури, издадени от "Енерго -Про Продажби " АД на "Зоненхоф " ООД за електрическа енергия, както и извлечения за движението по банковата сметка на ищцовото дружество.
Посочената такса в размер на 7 905, 16 лв. е била удържана от ищцовото дружество по силата на чл. 35а ЗЕВИ , който е обявен за противоконституционен с решение № 13 от 31.07.2014 г. на КС по к. д. № 1/2014 г., заедно с разпоредбите на чл. 35б и чл. 35в ЗЕВИ . В исковата молба ищецът изрично се е позовал на неизпълнение на задължението на НС по чл.22, ал.4 ЗКС относно обявения за противоконституционен закон.
При тези данни по делото, въззивният съд е отхвърлил главния иск по чл.55, ал.1 ЗЗД, както и евентуалния иск по чл.49 ЗЗД, предмет на настоящото производство. По иска с пр. осн. чл.49 ЗЗД е приел, че държавата не е пасивно материалноправно легитимирана да отговоря за твърдените от ищцовото дружество вреди. Отговорност по чл.49 ЗЗД възниква за лицето, което е възложило работа другиму, когато последният причини вреди чрез действия по извършване на възложената работа или чрез бездействие за изпълнение на задълженията, които произтичат от закона, техническите и други правила или от характера на работата – ППВС №9/1966 г.. В чл.22, ал.4 ЗКС изрично е вменено на Народното събрание, като орган, постановил противоконституционен закон, задължението за уреждане на възникналите правни последици от обявения за противоконституционен акт. Това задължение е уредено по аналогичен начин и в чл.90, ал.4 от Правилника за организацията и дейността на НС, отм., действал към датата на постановяване на решението на КС за обявяване противоконституционност на чл.35а ЗЕВИ, както и в сега действащия Правилник за организацията и дейността на Народното събрание – чл.94, ал.4, съгласно които, ако КС със свое решение обяви отделен закон или друг акт или част от него за противоконституционен , НС урежда възникналите правни последици в срок от два месеца от влизане в сила на решението. НС като държавен орган е еманация на самата държава, но то е и отделен правен субект, който осъществява законодателна власт – чл.62, ал.1 КРБ, има самостоятелен бюджет – чл.62, ал.2 КРБ, и на който с цитираните разпоредби на закона изрично е вменено задължението да уреди правните последици от приетите от него и обявени за противоконституционни актове. Според ГС, не може да се приеме, че държавата следва да носи отговорност за вредите, причинени с действията/ бездействието на НС, защото при изпълнение на законодателната му функция не е налице възлагане по см. на чл.49 ЗЗД от страна на държавата за изпълнение на определена работа. НС изпълнява законотворческа функция по силата на разделението на властите и следва да носи самостоятелна отговорност за вреди, причинени от дейността му. Дали ще бъдат предприети дължимите по чл.22, ал.4 ЗКС и ПОДНС действия зависи от НС, на което е вменено задължението за това. Противното разбиране, че държавата следва да носи отговорност за дейността на НС, би обезмислило обособяването на отделни държавни органи със самостоятелен бюджет, както и разделението на властите, които са все проявление на държавата в широк смисъл. Аргументи в тази насока могат да се изведат и от чл.7 ЗОДОВ и чл.205 АПК, съгласно които исковете за вреди се предявяват срещу органа, от чийто незаконен акт, действие или бездействие са причинени вредите. Поради липсата на един от елементите на фактическия състав на чл.49 ЗЗД искът е отхвърлен като неоснователен.
ВКС не споделя тези изводи по изложените при отговора на въпросите съображения – приемането на противоконституционен закон от НС и след това противоправното му бездействие да изпълни вменените му с чл.22, ал.4 ЗКС задължения, ангажира отговорността на държавата за понесените от частноправни субекти / какъвто е ищецът/ вреди. В случая се претендира обезщетение за понесените от ищеца имуществени вреди, съизмерими с таксата, внесена на основание отменената като противоконституционна разпоредба на закона за периода на действието й, в размер на 7905, 16 лв. Тази сума следва да се присъди на ищеца по предявения като евентуален деликтен иск.
Въззивното решение по иска е неправилно – незаконосъобразно, следва да се отмени и вместо него да се постанови ново за пълно уважаване на претенцията по чл.49 ЗЗД, ведно със законната лихва и деловодните разноски, вкл. за един адвокат. Разноските за адв. възнаграждение – по 600 лв. на инстанция, са установени по извършване и размер с приложените преводни нареждания и не са прекомерни, с оглед характера и сложността на спора и извършените процесуални действия.
Поради изложеното ВКС на РБ, трето г.о.

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ въззивното решение на Софийски градски съд по гр.д. №6282/18 г. от 4.02.19 г. по иска с пр. осн. чл.49 ЗЗД и вместо него в тази част постановява:
ОСЪЖДА Държавата, представлявана от министъра на финансите да заплати на осн. чл.49 ЗЗД на „Зоненхоф” ЕООД, село Пиперково, обл. Русе, сумата от 7905, 16 лв. – обезщетение за имуществени вреди от прилагането на противоконституционен закон за времето от 1.01.14 г. до 9.08.14 г., ведно със законната лихва от 10.05.16 г. и деловодни разноски в размер на 2472,40 лв., за трите инстанции.
Решението е окончателно.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: