Осъждане на община и екоинспекция за превишени нива на фини прахови частици

Текстът на акта

Ключови фрази

Р Е Ш Е Н И Е
№ 60155
ГР. София, 22.07.2021 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният касационен съд на Република България, трето гр. отделение, в публичното заседание на 9.06.2021 г. в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: МАРИЯ ИВАНОВА
ЧЛЕНОВЕ: ЖИВА ДЕКОВА
МАРГАРИТА ГЕОРГИЕВА

При участието на секретаря Валентина Илиева,
като разгледа докладваното от съдия Иванова гр.д. №2584/17 г.,
за да се произнесе, намира следното:
Производството е по чл.386, ал.3 ГПК.
Обжалвано е пред ВКС въззивното решение на Великотърновски апелативен съд по гр.д. №239/16 г., с което е отхвърлен като неоснователен и недоказан предявеният на осн. чл.379, ал.3 и сл. ГПК колективен иск на Фондация „ Асоциация за европейска интеграция и права на човека”, К. Б., М. Е., Е. Н. и Л. Ф. и на изброените поименно присъединени лица срещу Община Пловдив и РИОСВ – [населено място] за осъждането им да преустановят бездействието, допуснато в периода 2007-2011 г. и да предприемат ефективни действия за опазване на околната среда и чистотата на атмосферния въздух в община Пловдив, като в срок от шест месеца от влизане на съдебното решение в сила осигурят достигане на нормативно допустимите нива /концентрации/ на фини прахови частици 10 /ФПЧ - 10/ в атмосферния въздух.
Касаторите – ищци М. Е. и К. Б., лично и като представител на Фондация „Асоциация за европейска интеграция и права на човека”, сочат, че въззивното решение е неправилно – незаконосъобразно и необосновано. Молят да бъде отменено и вместо него да се постанови ново решение, за уважаване на иска. Оспорват с подробни съображения, извлечени от европейското право и националното законодателство, решаващите изводи на въззивния съд, с които искът е отхвърлен, а именно: Ответниците нямат безусловно задължение да поддържат нивата на замърсителите на въздуха до тези, определени в действащата преди 2010 г. Директива 96/62/ЕО и действащата след това Директива 2008/50/ЕО, а само да предприемат действия, насочени към подобряване на качеството на атмосферния въздух /КАВ/, без оглед на резултата; От значение за изпълнение на задълженията на ответниците са фактори като климатичната, релефна и географска предиспозиция на общ. П.; Замърсяването на въздуха с ФПЧ 10 в национален мащаб освобождава ответниците от задължението да постигнат нормативно определените нива на тези прахови частици в района на общ. П.. Според касаторите, при доказателствена тежест върху ответниците, те не са доказали, че предприетите от тях през процесния период мерки за подобряване на КАВ са ефикасни. Налице е недопустим от правото пропуск на двете публични институции – ответници по иска, да предприемат нормативно дължимите, съгл. посочените актове на европейското право и националното законодателство, мерки за намаляване на концентрацията на ФПЧ 10 в атмосферния въздух на [населено място] до достигане на нормативно заложените прагови стойности. Допълнително се позовават и на решението на СЕС от 5.04.17 г. по дело С -488/15 г. /Европейската комисия срещу България/.
Ответниците по жалба Община Пловдив и РИОСВ -П. я оспорват по подробно изложени в писмени отговори съображения за недопустимост на иска и в подкрепа на изводите на въззивния съд за неоснователността му.
ВКС на РБ, като разгледа жалбата, намира следното:
По допустимостта на иска пред гражданския съд:
Първоинстанционният и въззивният съд са разгледали иска по чл.379 ГПК, като са отхвърлили възражението на отв. Община Пловдив , че в случая е налице твърдяния от ответника административен деликт и защитата срещу него се осъществява по реда на ЗОДОВ. Приели са, и това становище се споделя от настоящия състав на ВКС, че в ЗОДОВ е предвиден специален ред за защита от непозволено увреждане, което е резултат от неправомерна административна дейност / непозволено административно увреждане/. Увредени в такива случаи са отделни лица и само те могат да са ищци по иска за обезщетяване на реално претърпените от тях вреди. Когато обаче се касае за увреден колектив, за увреден интерес на такъв колектив, като увреждането е от едно и също нарушение, извършено от ответника, защита по реда на чл. 1, ал.1 ЗОДОВ не може да се търси. Защитата на увреден колективен интерес се осъществява само чрез колективен иск, какъвто АПК не предвижда. В процесния случай е обоснован увреден колективен интерес и търсената защита, с оглед заявеният петитум, е съответна на разпоредбата на чл. 379, ал.3 ГПК , т.е. защитата на интереса е предявена чрез единствено възможния и предвиден за такива хипотези колективен иск по ГПК. Относно характера на отношенията между страните, ВКС намира, че и в случая могат да се приложат съответно съображенията, посочени в т.3 от ТП №2/19.05.15 г. на ВКС и ВАС. Дейността по опазване на околната среда и чистотата на атмосферния въздух не е само административна и неизпълнението на това задължение не винаги е свързано с осъществяване на властнически функции, поради което не е налице специалното основание, което да дерогира общия ред за осъществяване защита на засегнатото право. Когато в резултат на неизпълнение на задължение на общината бъде увредено друго лице, отношенията между страните са равнопоставени. Общината не действа като орган на власт, защото в създадените отношения няма подчинение или зависимост. Не възниква административноправно отношение, което да може да бъде осигурено с държавна принуда. Възникналата между общината и увреденото лице връзка е облигационна, отговорността на общината е деликтна и се реализира по реда на ЗЗД. Следователно, възникналите между неперсонифицираната група живущи на територията на [населено място] и местните публични органи – ответници по иска, отношения в случая се уреждат от частното право, поради което компетентни да разгледат предявените искове за защита на колективния интерес са гражданските съдилища.
По правилността на въззивното решение:
Първоинстанционният съд е приел, че взетите от ответниците мерки за подобряване на КАВ са съответни на цитираните по-горе две Директиви/ЕО, като втората от тях е транспонирана в българското законодателство с Наредба №12/15.07.10 г. Във връзка с въпроса дали в случая са предприети всички необходими, подходящи и достатъчни мерки, първоинстанционният съд е приел, че липсата на легално определение на понятията "ефективни действия" и "ефективни мерки" не дава възможност да се дефинират и определят конкретно вида и обема на мерките и респ. на действията за осъществяването им. Затова критерият за ефективност, която включва не само действия /активно поведение/, а и вид и обем на мерките и изпълнението им ще е постигането на целения резултат. От установеното по делото относно определяне и формулиране на целите за подобряване КАВ чрез достигане нивата на ФПЧ10 и от предвидените, заложени за това мерки, следва, че от страна на Община Пловдив като местен компетентен орган е осъществявано изпълнение на законовото задължение във връзка с опазването на околната среда/ ОС/ и чистотата на атмосферния въздух/ЧАВ/, но все още нивата на замърсителя ФПЧ10 не са достигнати / за ФПЧ2.5 срокът е по-дълъг/ и това е поради наличие на обективни причини - предвидена дългосрочност и поетапност за изпълнение на някои мерки, продължаващо и след процесния период и непълно изпълнение на някои мерки по обективни причини. Следва да бъде отчетен и принципът на пропорционалност, като в този смисъл е практиката на СЕС - напр. Решение от 14 октомври 2004 г. по дело С-36/02, Решение от 12 юни 2003 г. по дело С-112/00. А и постигането на чиста ОС и чист АВ не е възможно да се осъществи в района на един град, на територията на една Община, само чрез мерки и действия от нейна страна, т.е. без едновременното предприемане и осъществяване на такива от всички общини в страната, на национално равнище. РИОСВ, в качеството си на регионален орган, осъществяващ държавната политика по опазване на ОС, не е допуснала незаконосъобразно бездействие, тъй като е изпълнявала законовите си задължения по опазване на ЧАВ в [населено място]. Изготвяни са оценки, анализи и прогнози за чистотата на атмосферния въздух, използван е методът на дисперсионно моделиране на замърсяването с ФПЧ10, който позволява обективност на анализите и оценките, а данните от оценките са предоставяни на общината в началото на всяка година. Въз основа на тях е установено, че [населено място] е район със завишени нива на някои замърсители, вкл. ФПЧ 10 и затова през процесния период от време два пъти е извършена актуализация на общинската програма по чл.27 ЗЧАВ и на плана с мерките и действията към нея. Инспекцията е получавала отчетите на кмета на общината за изпълнение на програмата, нейни представители са участвали активно в работата на програмния съвет, контролирала е работата на промишлените предприятия – източник на вредни вещества и на операторите са издавани комплексни разрешителни по ЗООС, като е изисквала и получавала информация за резултатите от извършваните от тях собствени периодични изследвания на емисиите на вредни вещества, изпускани в атмосферата, вкл. ФПЧ 10. Осъществявала е и административно – наказателна дейност спрямо нарушителите, чрез предвидените за това санкции по чл.148, вр. с чл.69 ЗООС, вр. с разпоредбите на съответните наредби. РИОСВ- П. не е имала законови правомощия да налага на община Пловдив административни санкции за неизпълнение на задължения по опазване на ЧАВ на територията на града и през процесния период по отношение на контрола за ЧАВ двата органа са равнопоставени.
Въззивният съд приема, че в процесния период от време е действала и действа Директива 2008/50/ЕО. Директива 2008/50/ЕО възпроизвежда уредбата на предходната Директива 96/62/ ЕО. Същевременно Директива 2008/50/ЕО е транспонирана в българското законодателство със ЗЧАВ , ЗООС и редица Наредби, вкл. Наредба № 12/15.07.2010 г. Налице е съответствие на националната правна уредба и общностната уредба. В националното право са регламентирани задължения на компетентните органи за мерките, които те да вземат за опазване на ОС и в частност на АВ. Според съда, предявеният колективен иск е неоснователен и недоказан, защото Община Пловдив доказва изпълнени мерки по ЗЧАВ , извършени дейности по: поддържане на чистотата на тротоарите и улиците, както и другите територии за обществено ползване, поддържане на зелените площи, организация на сметосъбирането и сметоизвозването, мерките в градския транспорт, организацията на движението, ремонта и реконструкцията на обществените сгради, поддръжката на пътната инфраструктура и административно - наказателната дейност. По делото не е доказана причинна връзка между действията/бездействията на Общината и вредите, предизвикани от КАВ. Общината е извършила дисперсионно моделиране на емисиите на ФПЧ 10. Общината е доказала невъзможността да се извърши оценка на замърсяването на АВ без кумулативно използване на инвентаризация и дисперсионно моделиране като методи за оценка на нивото на замърсяване на въздуха. Предвид климатичните и метеорологичните особености на района, както и поради фоновата концентрация на ФПЧ10 в района и страната, проблемът не може да бъде разрешен на местно ниво, в смисъл само от Община -П. с предоставените й правомощия и функции. Общината е направила много за подобряване КАВ с приетите и изпълнени програми. Вярно е, че действително не са достигнати нормативно установените нива на ФПЧ10, но Общината е предприела действия в тази посока. Недостигането на нормативно допустимите нива не се дължи на бездействието на Общината, а в по-голяма степен е предопределено от географското разположението на [населено място], от положението му на важен транспортен център, както и от обстоятелството че за преодоляване на фоновото замърсяване са необходими действия на национално ниво, а не само такива на отделните местни институции.
За недоказано е прието и ищцовото твърдение за неправомерно бездействие от страна на РИОСВ. По делото е установено, че инспекцията в [населено място] извършва оценка на състоянието на ОС и КАВ; данните и оценките за състоянието на ОС и КАВ се публикуват в тримесечен и годишен бюлетин, като така се осигурява своевременно достоверна информация за състоянието на ОС и въздействащите й фактори и се правят необходимите анализи , оценки и прогнози.

Компетентността на РИОСВ по опазване чистотата на АВ е регламентирана в ЗЧАВ и ЗООС . РИОСВ осъществява на регионално ниво държавната политика за опазване на ОС и чистотата на АВ. Конкретните задължения и правомощия на РИОСВ са регламентирани в ЗООС . Инспекцията съставя предупредителни и констативни протоколи, издава предписания, заповеди за прилагане на принудителни административни мерки/ПАМ/ и наказателни постановления, изготвя ежегодно регионален доклад за състоянието на ОС на съответната територия за предходната година, сезира министъра на околната среда и водите за налагане на санкции при увреждане или замърсяване на ОС. Директорите на РИОСВ осъществяват контрол върху компонентите на ОС и факторите, които им въздействат и прилагат ПАМ. РИОСВ осъществява контрол и управление на дейностите, свързани с осигуряване чистотата на АВ на нейна територия; може да ограничава или спира производства при замърсяване на АВ, което увеличава значително риска за човешкото здраве и не се спазват предписанията за опазване на ОС; извършва непосредствен контрол върху състоянието и експлоатацията на обекти - източници на емисии в АВ. Установява се по делото, че РИОСВ-П. контролира всички промишлени предприятия, източници на вредни вещества в АВ, включително инсталации, които попадат в обхвата на Директивата за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването, издадени са и комплексни разрешителни по ЗООС . Този контрол включва предоставяне на информация за измервания на вредни вещества и собствени периодични измервания на вредните вещества, съгласно чл. 18 от ЗЧАВ . РИОСВ-П. следи всички оператори да представят годишни доклади по този въпрос - Топлофикация ЕАД - ТЕЦ П. Север; ОЦ П. Юг; Д. стъкларски заводи АД. РИОСВ изготвя ежегоден доклад на база собствени измервания за вредностите от горивни и технологични източници. РИОСВ-П. налага административно - наказателни санкции при регистрирани превишения на нормите за вредни вещества. Всички обекти, притежаващи топлоенергийни съоръжения с мощност под 0,5 MW, като битовите обекти обаче не се контролират от РИОСВ.
Осъществяваната ефективна контролна дейност на РИОСВ се установява и заключението на вещите лица, които сочат, че влиянието на промишления сектор по отношение на ФПЧ10 и ФПЧ2,5 е много малко.
Контролната дейност на РИОСВ-П. в сферата на КАВ се изразява в следното: изготвяне оценки и анализи на КАВ; уведомяване на всички заинтересовани страни, вкл. Община Пловдив, за наличието на наднормени концентрации по този показател; изискано е от Кмета и от Общинския съвет да предприемат конкретни действия за свеждане нивата на ФПЧ10 и ФПЧ2,5 до нормативно разрешените; разработена е Програма с мерки в тази насока; извършва се контрол на всички промишлени и горивни източници, емитиращи вредни вещества в АВ; създадено е и функционира Експертно направление за контрол по спазването на секторното законодателство от операторите, експлоатиращи съоръжения с източници на емисии.
Апелативният съд не е изложил свои мотиви за ефикасността на мерките, но е възприел тези на първата инстанция с препращането по чл.272 ГПК.
По оплакванията в жалбата за неправилност на въззивното решение ВКС намира следното:
От данните по делото, изложени подробно от съдилищата – инстанции по същество на спора, е видно, че нормите за допустима концентрация на ФПЧ10 на територията на общ. П. са надвишавани често, системно и съществено през процесния период. В Актуализацията от 2009 г. на Плана за действие, приет от общината във връзка с Програмата за подобряване КАВ, са посочени показателите за ФПЧ10 от двата пункта за мониторинг/ПМ/ - ПМ" Гигант" и АИС"Е.". Не са ползвани данните от ПМ"ХЕИ" тъй като в него се пробонабира този замърсител по различна методика, указана от M3. Видно е, че за 2007 г. средногодишното ниво е с наднормени стойности от 40% до 57% , като в ПМ"Гигант" то е 60.4 mg/m3, в АИС"Е." - 68 mg/m3; средноденонощните концентрации са превишени 96 пъти в ПМ"Гигант" и 154 пъти в АИС"Е." при допустими 35 пъти в рамките на календарната година. През 2008 г. средногодишното ниво е нараснало в двата ПМ като стойностите надвишават нормата: в ПМ"Гигант" с 82% /възлиза на 75.6mg/m3/, а в АИС"Е." с 68% /69.9mg/m3/. Средноденонощните концентрации са превишени 129 пъти в ПМ "Гигант" и 183 пъти в АИС" Е." при допустими 35 пъти за календарна година. Констатирано е, че това е тревожна ситуация с влошено качество на АВ в града по този показател - ФПЧ10. От актуализацията на плана за действие от 2011 г. е видно, че има превишения на средноденонощната норма от 50 mg/ m3 и в трите пункта; регламентираният брой позволени превишения на тази норма през календарна година - 35 пъти, е надвишен и в трите пункта в периода 2007 г.-2010 г. ; това е така въпреки намалението на броя на регистрираните дни с превишения в АИС "Е." от 202 до 139 пъти и в АИС"Баня старинна" от 174 /2009 г./ до 148 /2010 г./ или превишенията остават в пъти повече в сравнение с нормата, а в ПМ "Блок Гигант" превишенията нарастват от 122 /2007 г./ на 139 /2008 г./; регистрирани са превишения и на средногодишната концентрация в сравнение с нормата от 40 mg/m3. Концентрациите на ФПЧ10 превишават 50mg/m3 във всички ПМ през есента и зимата, а концентрациите извън отоплителния сезон /през пролетта и лятото/ показват по-малко превишения. Установено е, че се наблюдават по-високи стойности на концентрациите и на ФПЧ2.5. Направена е сезонна оценка на ФПЧ10, като средномесечните стойности в отделните ПМ показват, че през месеците от студеното полугодие /януари-март и октомври-декември/ има " екстремно наднормени нива на ФПЧ10 /не рядко с 200-300%/" и че най-редки са случаите на превишена концентрация през месеците април, май и юни. Посочено е, че сезонните различия в концентрациите на този замърсител могат да бъдат свързани и с емисиите от изгаряне на твърди и течни горива - дърва и въглища за битовото отопление, паровите централи в някои училища, местните отоплителни котли, както и с неблагоприятните метеорологични фактори. Видно от Актуализацията, в около 22.2 кв.км. от територията на [населено място] се наблюдават наднормени стойности на замърсяването с ФПЧ10 през двете разгледани години /2007 и 2010/. Около 148 674 души са подложени на наднормени стойности на замърсяване с ФПЧ10 от 371 686 жители към 15.12.2010 г. В Актуализацията, чрез метода на дисперсионното моделиране е определено значението на отделните източници на замърсяване: промишленост, енергетика, битово и обществено отопление, транспорт, фон и др. Най-голям източник на замърсяване с ФПЧ10 през 2007 г. и 2010 г. е сектор "Жилищни сгради" - съответно 69% и 76%, следва пътен транспорт - 13% и 14%, обществени сгради - 2% и 2%, строителни дейности - 2% и 1% и индустрия - 14% и 7%.
Според екологичната експертиза най-голям принос за замърсяването има битовото отопление. След него се нареждат транспортът; почистването на улиците; зимното поддържане на улиците /ползваната смес от пясък и сол, която руши настилката на тротоарите и улиците и така допринася за допълнителното замърсяване с прах и ФПЧ/. Най-високи средногодишни стойности на ФПЧ 10 са регистрирани през 2007 г. в ПМ"ХЕИ"-77.4 mg/mЗ, ПМ"Гигант" - 70.7 mg/m3 и ПМ"К." - 67.9 mg/m3. Най -високи максимални концентрации са измерени на ПМ"К." през 2008 г. - 381 mg/m3 и на ПМ"Баня Старинна" през 2009 г. - 355.2 mg/m3. Средногодишните концентрации на ФПЧ10 - през 2007 и 2008 г. са с регистрирани по-високи стойности в сравнение с 2009 г. и 2010 г., но през 2011 г. се увеличават също в четирите пункта. Видно е, че през целия период стойностите през отоплителния сезон са по-високи и варират от 70.4 до 98.9 mg/m3. При сравнение на стойностите на този замърсител за периода януари-декември 2011 г. за един отоплителен и неотоплителен период, през отоплителния период концентрациите в пункт "К." и пункт"Баня Старинна" са еднакви - 90.5mg/m3 и 90.3 mg/m3, а в пункт"ХЕИ" са 70,4 mg/m3. Според вещото лице това означава, че освен замърсяване от битови източници и автотранспорт, има и допълнително такова от опесъчаване на централните улици, каквото не се извършва в останалата част на града. През неотоплителния период се наблюдава обратна зависимост - по-ниски стойности в централната част на града, където се извършва основно машинно метене и миене, и по-високи в пункт"ХЕИ", където основно се използва ръчно метене. Високите наднормени стойности на ФПЧ10 и ФПЧ2.5 през отоплителния период за всички години на процесния по делото период от време са резултат от изхвърляните в АВ замърсители при изгарянето на горива /въглища, дърва, нефт, бензин, дизелово гориво/ от битовия сектор, ръчното почистване на града, автотранспорта, опесъчаването, ресуспендирането на отложен прах, недостатъчното хигиенизиране на улиците и тяхната поддръжка и неблагоприятните метеорологични условия. През летните месеци юли и август, характеризиращи се с високи температури и редки валежи, също се регистрират превишения на нормите, което се дължи на сухите неподдържани терени на територията на града и извънградските райони, строителни и ремонтни дейности, нерегламентирани сметища, саморазрушаване на стари и изоставени сгради /Тютюневите складове, къщата на Л./, както и ръчното метене на улиците.
Максимално допустимите концентрации са еднакви за всички европейски страни /има се предвид страни-членки на ЕС/, т.е.тези норми са единни.
Според метеорологичната експертиза в [населено място] са налице специфични климатични условия: комбинация от инверсии, слаб вятър и безветрие, които водят до задържане в атмосферата на замърсителите, включително ФПЧ10 и ФПЧ2,5 и до повишаване на техните концентрации. Освен това [населено място] е с едно от най-неблагоприятните положения сред големите градове на България относно възможността да се разсейват атмосферните замърсители. В тази връзка вещото лице посочва, че нормативно установените допустими концентрации са едни и същи за всички райони, независимо от географските и климатични условия, и поради това достигането на стандартите за КАВ е по-трудно в едни райони, отколкото в други. Гр. П. е район, където е по-трудно достигането на нормативно установените показатели на ФПЧ10 в АВ.По значимост на източниците на замърсяване, според вещото лице, на първо място е битовото отопление през зимата. На второ място е транспортът и състоянието на улиците т.е. това, което се отделя от транспортните средства и прахът, който се вдига от улиците. Вещото лице подчертава, че са необходими мерки на общонационално ниво, поединично общините не могат да решат този проблем, "евентуални ефективни мерки в една община биха били обезличени от замърсяване, привнесено от съседни области и общини" и от трансгранично замърсяване. Според вещото лице "въздействието върху фоновото замърсяване е въпрос от решаващо значение за разрешаване на проблемите с ФПЧ в България". Проблемът за [населено място] е малко по-сложен поради метеорологичните условия, инверсиите и слабите ветрове.

Данни за превишени нива на замърсяване се съдържат и в годишните доклади на РИОСВ за процесния период. В докладите за 2007 и 2008 г. е посочено, че "съществена роля за замърсяването на АВ играе състоянието и поддържането на пътните артерии, пешеходните и зелени площи" и че от общините "не се обръща необходимото внимание по измиването и поддържането на тази инфраструктура". В доклада за 2009 г. също са регистрирани наднормени концентрации на ФПЧ10 в [населено място] - в АИС „Е.”, в АИС „Баня Старинна”. Завишени са били концентрациите на ФПЧ 2,5 и на общ прах. Картината относно тези показатели през 2010 г. за П. е следната: за ФПЧ10 среднодневните норми са превишени в 40% от пробите в АИС "Е." и в 39.8% от пробите в АИС"Баня Старинна"; най-висока средногодишна концентрация е установена в АИС"Баня Старинна" - 60.78 mg/mЗ; в пункт ХЕИ най-високата измерена концентрация през тази година е през м. февруари - 172 mg/m3. В доклада за 2010 г. е посочено, че измерените високи нива на този показател се "обясняват със специфичните метеорологични условия в района - голям процент дни с безветрие и мъгли"; интензивният автомобилен трафик; недоброто състояние на пътната инфраструктура; намаляването на зелените терени; а "през зимните месеци обстановката се утежнява и от все по-масовото използване на твърди горива за отопление в бита". В доклада за 2010 г. е отразена завишена концентрация и на ФПЧ2,5; както и на общ прах. Видно от доклада за 2011 г. в [населено място] средноденонощната норма за показателя ФПЧ10 през годината е превишена в АИС"К." - 160 бр. и в АИС"Баня Старинна" -150 бр. при нормативно регламентирани не повече от 35 пъти в една календарна година, завишена е и средногодишната норма от 40 mg/m3. През 2011 г. замърсяването с ФПЧ10 продължава да е основен проблем за цялата агломерация П. и високите нива "са резултат от все по- масовото използване на твърди горива за битовото отопление през зимата; интензивният автомобилен трафик, състоянието на пътната мрежа; съвсем малък дял има промишлеността", но за замърсяването допринасят също и специфичните метеорологични условия в района..
По повдигнатия в исковата молба и жалбата въпрос за ефикасността на мерките за подобряване КАВ до допустимите нива на концентрация на ФПЧ 10: В цитираното от касаторите решение на Съда по дело С-488/15 г. /ЕК срещу България/ не е възприета тезата, че с простото изготвяне на план за качеството на въздуха държавата – членка би изпълнила задължението по чл.13, пар.1 от Директива 2008/50/ЕО, приета на 11.06.08 г. и транспонирана с Наредба №12/2010 г. Превишаването на пределно допустимите стойности е достатъчно, за да се приеме за установено неизпълнението на чл.13, пар.1 от директивата. До 11.06.11 г. РБ / и нейните национални и местни органи/ не е била освободена от задължението да спазва пределно допустимите стойности на ФПЧ10. РБ не може да се ползва от освобождаването от задължението да прилага пределно допустимите стойности по чл.22, пар.2 от Директива 2008/50/ЕО /при невъзможност за постигане на съответствие с пределно допустимите стойности за ФПЧ 10, поради специфични характеристики на дисперсия на мястото, неблагоприятни климатични условия или трансграничен пренос на емисии/, защото искането е направено твърде късно и Комисията е възразила по нотификацията. След като обективно е установено неспазването от страна на държава членка на задълженията й по ДФЕС или по акт на вторичното право, без значение е дали неизпълнението се дължи на волята на държавата членка, на нейната небрежност или на технически трудности/социално-икономическо положение, географски и метеорологични особености/.
При съобразяване с практиката на Съда - решението по дело №С-488/15 г., и в настоящия случай следва да се приеме, че местните публични органи – отв. по иска, носещи задълженията да следят за КАВ и да извършат необходимите действия за достигане на посочените в цитираните директиви максимално допустими нива на ФПЧ10, за процесния период не са изпълнили тези си задължения. Така са нарушили чл.13, пар.1 на Директива 2008/50/ЕО, който гласи: държавите – членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата на ПЧ 10 и другите посочени замърсители не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение ІХ. За да се гарантира опазването на човешкото здраве, в приложение III към Директива 1999/30/ЕО са били определени два вида пределни стойности за ПЧ10, като се прави разграничение между два етапа, всеки които от своя страна е разделен на два периода. Що се отнася до периодите от етап 1, от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2009 г., от една страна, дневната стойност от 50 μg/m 3 не е трябвало да бъде превишавана повече от 35 пъти за една календарна година, и от друга, годишната стойност, която не е трябвало да бъде превишавана, е 40 μg/m 3 за една календарна година. Колкото до периодите от етап 2, който започва от 1 януари 2010 г., от една страна, дневната стойност, която не е трябвало да се превишава повече от 7 пъти за една календарна година, е 50 μg/m 3 , а от друга, годишната пределна стойност е 20 μg/m 3 за една календарна година. Приложение XI към Директива 2008/50 е озаглавено „Пределно допустими стойности за опазване на здравето". Съгласно това приложение по отношение на ПЧ10 дневната пределна допустима стойност е 50 μg/m 3 и не трябва да се превишава повече от 35 пъти за една календарна година, а годишната пределна допустима стойност е 40 μg/m 3 за една календарна година. В същото приложение се уточнява, че датата, към която тези пределно допустими стойности е трябвало да бъдат спазени, е 1 януари 2005 г.
Вътрешното законодателство вменява на ответниците задълженията по опазване на чистотата на околната среда и атмосферния въздух в [населено място] - чл.10, ал.2,т.1, чл.14 ЗООС , чл.19, ал.2 , чл.27 ЗЧАВ и цитираните от съдилищата – инстанция по същество Наредба №12/15.07.10 г. и Наредба №9/3.05.99 г.. Затова искането на ищците за осъждането на ответниците да преустановяват нарушението, изразяващо се в бездействие/непредприети ефективни, резултатни действия/ е основателно. Втората кумулативна част на искането им за преустановяване на нарушението е ответниците да бъдат задължени да предприемат ефективни действия за опазване на околната среда и чистотата на атмосферния въздух в община Пловдив, като в срок от шест месеца от влизане на съдебното решение в сила осигурят достигане на нормативно допустимите нива /концентрации/ на ФПЧ 10 в атмосферния въздух. Това искане кореспондира с чл.23 от Директива 2008/50/ЕО, който изисква в случай на превишаване на пределно допустимите стойности на замърсителите / вкл. ФПЧ10/ плановете за качество на въздуха да посочат подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде „възможно най-кратък”. Ответната община в отговора си на л.121 от делото е възразила срещу този срок – ищците не са доказали в производството, че исканото подобряване на КАВ, чрез постигане на допустимите нива на ФПЧ10 е възможно в рамките на посочения от тях шестмесечен период.
При тълкуването на Директива 96/62/ЕО Съдът е отбелязал, че държавите членки действително разполагат с право на преценка, но с оглед на неговото упражняване чл.7, пар.3 от директивата съдържа предели, които могат да бъдат изтъкнати пред националните юрисдикции, когато се поставя въпросът доколко мерките, които планът за действие трябва да съдържа, отговарят на целта за намаляване на опасността от превишаване на пределно допустимите стойности и за ограничаване на неговата продължителност, като се отчита равновесието, което следва да бъде осигурено между тази цел и различните засегнати обществени интереси – р. от 25.07.08 г. по делото Я. С-237/07 г. На принципа за пропорционалност се е позовал и първоинстанционният съд по настоящото дело.
Според Съда същият подход трябва да бъде следван и по отношение, чл.23, пар.1 от Директива 2008/50. Следователно плановете за качество на въздуха могат да бъдат изготвени единствено въз основа на постигнато равновесие между целта за намаляване на опасността от замърсяване и различните засегнати обществени и частни интереси. Ето защо фактът, че държавата – членка превишава пределно допустимите стойности на концентрациите на ПЧ10 сам по себе си не е достатъчен, за да се приеме, че тази държава членка не е изпълнила задълженията, предвидени в чл.23, пар.1 от Директива 2008/50, а следва да се провери чрез анализ за всеки конкретен случай дали плановете, изготвени от съответната държава членка са в съответствие с тази разпоредба.
Изискването за възможно най-кратък период за въздействие на мерките по чл.23 от Директива 2008/50/ЕО, предвижда задължение, което няма аналог в предходната правна уредба; чл.5 от Директива 1999/30 във вр. с чл.8 от Директива 96/62 не е определил изричен срок за изготвяне на планове за действие, като директива 96/62 просто е изисквала от държавите – членки да предприемат в разумен срок мерки за привеждане на качеството на АВ в съответствие с пределно допустимите стойности за концентрация на ФПЧ 10.
Няма аналог в предходната уредба и задължението за нотифициране на Комисията, когато държавата – членка смята, че е приложим чл.22, пар.2 от Директива 2008/05 / при невъзможност за постигане на съответствие с пределно допустимите стойности за ФПЧ 10, поради специфични характеристики на дисперсия на мястото, неблагоприятни климатични условия или трансграничен пренос на емисии/, на който РБ не се е позовала своевременно.
Според практиката на ВКС по прилагането на чл.385, ал.1 и 4 ГПК/ напр. опр. по ч.гр.д. №645/10 г. на трето г.о. и опр. по ч.гр.д. №608/10 г. на четвърто г.о./ в чл. 385, ал. 4 от ГПК е установена особеност на колективните искове / за разлика от общия исков процес/, свързана с това, че съдът не е обвързан от формулирания от ищеца петитум, като притежава пълната свобода да определи и осигури подходящата защита на увредения интерес с оглед "особеностите на случая". На съда е предоставена свобода при преценката на въпроса за съдържанието и измеренията на конкретния колективен интерес. Тъй като тази преценка е определяща не само за допустимостта на производството, но и за предмета на доказване и за съдържанието на окончателния съдебен акт, при извършването й за съда не следва да е водещ ограничителния подход, а да е определящ обществения интерес. Съдът следва да изхожда от съществото на заявения интерес и съобразявайки се с целта на новосъздаденото особено производство да осигури адекватната му защита не само от гледна точка на пряко засегнатата група, но и от гледна точка на останалата част от обществото. Принципът, заложен в чл. 385, ал. 4 ГПК , допуска отклонение от строго формалистичното начало за адекватност между търсената и постановената защита, като е предвидена възможност на съда по колективния иск да постанови други мерки за защита на увредения интерес.
В случая ищците защитават увреден интерес, основан на право по чл.8 КЗЧОС/ както се сочи в исковата молба/. В решенията по чл.8 от КЗЧОС, ЕСПЧ подчертава, че понятието за „личен живот” не подлежи на изчерпателна дефиниция, а това не е и целта на чл.8 от Конвенцията като цяло. Понятието може да има различни аспекти на физическа и социална идентичност – личен живот е широко понятие, което не се поддава на изчерпателно дефиниране/NIEMIEZ V.GERMANY по жалба 13710/88 г., делото М. срещу Обединеното Кралство - жалба №30562/02 г., делото Пек срещу Обединеното Кралство - жалба №44647/98 г./ ВКС споделя доводите на ищците, че в случая е нарушено правото на живеещите на територията на общината на личен живот, като те са изложени на замърсен с превишаващи/ често пъти чувствително/ нормите ФПЧ 10 въздух, който предизвиква здравословни проблеми особено сред уязвимите групи – хронично болни, деца и възрастни. В решение от 8.07.2003 г. по делото Х. срещу Обединеното кралство по жалба №36022/1997 г. , т.96, ЕСПЧ припомня, че в Конвенцията не се съдържа изрично формулирано право на чиста и тиха околна среда, но когато индивидът е директно и сериозно засегнат от шум или друго замърсяване, може да се породи проблем по чл.8 . Така, по делото П. и Р. с/у Обединеното кралство (решение от 21.02.1990 г., А. 172, § 40) Съдът е приел, че чл. 8 е приложим, тъй като качеството на личния живот на всеки от жалбоподателите и възможността им да се ползват от удобствата на домовете си са били сериозно засегнати от шума, предизвикан от дневните полети на летище Х.. Също така, по делото Л. Остра с/у Испания (решение от 9.12.1994 г., А. 303-С, § 51) той е стигнал до заключението, че чл. 8 може да включва правото на защита срещу сериозно екологично замърсяване, тъй като подобен род проблеми биха могли да засегнат нормалното съществуване на индивида и да му попречат да ползва жилището си по такъв начин, че да накърнят неговия личен и семеен живот, макар и без да застрашават сериозно здравето му. По делото Г. и др. с/у Италия (решение от 19.02.1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998-I, § 57) Съдът е постановил, че прякото отражение на вредните емисии върху правото на жалбоподателите на зачитане на техния личен и семеен живот означава, че чл. 8 е приложим.
Осъждането на ответниците да преустановят нарушението чрез предприемане на подходящи мерки за достигане на допустимите нива на ФПЧ10 се иска и е възможно занапред – след влизане на съдебното решение в сила. По делото според изричното определение на първоинст. съд са събирани и обсъждани доказателства за нивата на ФПЧ 10 в АВ само за процесния период. В случая от изтичането на процесния период 2007-2011 г. до последното по делото заседание на 9.06.21 г. са изминали близо 10 години. Ответната община твърди във втората писмена защита по делото, представена в това заседание, че през този период са взети още мерки за подобряване на качеството на КАВ, без обаче да сочи, че нормативно установените нива на ФПЧ 10 са достигнати. В решението на СЕС по дело №С-488/15 г. е установено превишаване на нивата на ФПЧ10 във всички агломерации в РБ, вкл. П. до 2014 г.. При отчитане на дългогодишния период на превишаване на нивото на този замърсител и вредното му въздействие върху здравето на хората в града, от една страна, но и на други обществени и частни интереси /сочещи на необходимост от мерки, които да доведат до структурни промени с оглед основните източници на замърсяване /, от друга, ВКС намира, че следва да определи по –дълъг от искания от ищците срок за достигане нивата на допустимите концентрации на ФПЧ 10, а именно една година/ 12 месеца/ от влизане на решението в сила. Подходящите мерки и действия по вид и насока са от компетентността на ответниците, съдът не може да определи тяхното съдържание, а само преследваната с тях цел – достигане на нормативно установените нива на замърсяване с ФПЧ10 във възможно най-кратък срок. Ответниците са местни органи на власт, които също както държавата, дължат изпълнение според характера и компетенциите си на изискванията в посочените директиви, пренесени и в относимото към дейността на ответниците национално законодателство. Що се отнася до възражението, че достигане на нормативно допустимите нива на концентрация на ФПЧ10 е невъзможно само в една община, без взети мерки на национално ниво и от съседните общини, ВКС намира, че осъждането на РБ с решението на СЕС по дело С-488/15 г. предпоставя такива повсеместни мерки за опазване чистотата на АВ.
С оглед изложените решаващи изводи на ВКС, заимствани от практиката на СЕС, въззивното решение е неправилно – постановено в нарушение на материалния закон и необосновано. Затова следва да се отмени и вместо него да се постанови ново за уважаване на иска така, както е посочено по-горе.
Поради изложеното ВКС на РБ, трето г.о.

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ въззивното решение на Великотърновски апелативен съд по гр.д. №239/16 г. от 22.02.17 г. и вместо него постановява:
По колективния иск по чл.379, ал.3 ГПК, предявен от ищците: Фондация „Асоциация за европейска интеграция и права на човека”, К. В. Б., М. Т. Е., Е. Н. Н. и Л. И. Ф. и посочените по –долу присъединили се лица, ОСЪЖДА ответниците Община Пловдив и РИОСВ, [населено място] да преустановят бездействието, изразяващо се в неефективни мерки и действия за опазване на качеството на атмосферния въздух в [населено място], допуснато в периода 2007-2011 г., за който е установено системно превишаване нивата на ФПЧ10 в града, и да предприемат ефективни действия за опазване на околната среда и чистотата на атмосферния въздух в [населено място], като в срок от дванадесет месеца от влизане на съдебното решение в сила осигурят достигане на нормативно допустимите нива /концентрации/ на фини прахови частици 10 /ФПЧ 10/ в атмосферния въздух на града.
Присъединили се лица са : Б. П. Д., В. И. Т., Р. Х. З. – Д., О. Н. Ф., В. Т. К., Г. И. Г., В. Н. В., В. И. К., Д. А. А., И. Д. Л., Т. М. М., С. А. Г., Т. Ф. Г., И. Л. Ф., К. Г. А., М. П. А., Р. А. Т., М. С. С., Д. Д. Г., Е. Х. В., Л. А. В., Г. И. С., Л. П. Т., В. Р. М., А. П. А., Д. Г. Г., З. Я. С., Й. И. Д., Л. Л. Д., К. Д. Т., И. В. Ц., Р. Л. Р., П. С. С., О. В. Д., Н. С. С. – А., М. С. Д., Р. В. Е., М. Д. Д., Д. С. Т., Е. Я. Ш., Г. А. Д., В. С. К., А. Г. К., А. М. К., Д. Ц. В., В. Р. В., М. Л. С., Р. В. В., Г. Л. К., С. С. З., И. Н. З., С. В. С., Е. М. Е., Е. Д. Б., К. Г. Ф., Б. М. Т., Д. И. Г., П. Б. Б., В. Д. П., А. Л. Ф. – Л., И. И. И., Г. С. Г., Г. Т. Д., Д. С. Г., Й. С. С., З. Д. Д., И. А. Н., Д. Г. Б., Н. Т. К., С. Д. Х.- М., П. П. С., Н. Х. Н., В. И. Г., К. И. А., В. Г. А., С. Н. К., В. Й. В., Р. А. П., М. Е. А., Г. Р. С., Р. С. П., З. И. Н., Х. Х. Н., К. А. Й., Е. Г. С., Л. С. Б., К. И. Б., Р. Т. В., К. А. Ч., А. И. Д., Ю. Х. А., Г. А. П., А. В. Г., А. В. Т., М. К. В., Б. И. И., К. А. К., Л. Т. Л. – К., Н. Д. К., И. З. Х., Л. Н. К., М. В. Р., С. Т. К., П. Т. П., В. С. Б., Ц. К. Б., И. Л. П., А. Б. М., Д. Н. Т., С. С. П., Г. Д. Б., И. Г. А., В. Л. К. – Б., Н. Н. Г., Т. Р. П., С. Х. Т., С. А. А., М. И. Д., СНЦ „Зелени Балкани”, Р. Х. Ж., Е. И. И., Е. И. И., Н. Х. М. , Р. Х. М., В. С. П. , Д. И. П., Груди Н. М., В. И. Б., А. Р. Б. и С. Р. Б..
Решението не подлежи на обжалване.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: