Съдебен контрол при освобождаване на изпълнителния директор на НАП

Текстът на акта

Ключови фрази

Р Е Ш Е Н И Е

№ 7

София, 04.01.2024 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният касационен съд на Република България, Трето гражданско отделение, в открито заседание на двадесет и шести октомври, две хиляди двадесет и трета година, в състав:

Председател: ЕМИЛ ТОМОВ

Членове: ДРАГОМИР ДРАГНЕВ

ГЕНОВЕВА НИКОЛАЕВА

при секретаря Росица Иванова, като разгледа докладваното от съдия Николаева гр. дело № 4016 по описа за 2022 г., за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по чл. 290 ГПК.

Образувано е по касационна жалба на ищцата Г. П. Д. срещу решение № 1878 от 14.07.2022 г. по в. гр. д. № 1767/2022 г. на СГС, с което е потвърдено решение № 4697 от 14.12.2021 г. по гр. д. № 31128/2021 г. на СРС, с което са отхвърлени предявените от жалбоподателката срещу Национална агенция по приходите /НАП/ искове с правни основания чл. 344, ал. 1, т. 1 и т. 2 КТ за признаване за незаконно и за отмяна на уволнението й, извършено с решение на Министерски съвет /МС/ № 415/13.05.2021 г., с което трудовото правоотношение е прекратено на основание чл. 9, ал. 3, т. 3 Закона за Националната агенция за приходите /ЗНАП/, и за възстановяване на заеманата до освобождаването длъжност.

Касаторката поддържа, че обжалваното въззивно решение е неправилно поради нарушение на материалния и процесуалния закон и поради необоснованост. Твърди, че въззивният съд неправилно е приложил материалния закон, като е приел за основание на процесното уволнение общата норма на чл. 19а, ал. 2 Закона за администрацията /ЗАдм./, вместо наличната специална такава, посочена и в решение на МС № 415/13.05.2021 г., а именно – чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП. Поддържа, че като не е обсъдил всички приети по делото относими доказателства, доводи и възражения на страните, СГС е нарушил процесуалната норма на чл. 12 ГПК и поради това не е извършил дължимата съгласно специалната норма на чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП преценка осъществено ли е визираното от работодателя уволнително основание - грубо или системно нарушаване на задълженията по ЗНАП. Счита, че в процеса е безспорно установено, че чрез различни способи и техники, единствената цел на Министъра на финансите и на МС е била прекратяването на процесното правоотношение с ищцата, целенасочено и без да са осъществени нарушенията по смисъла на чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП. Моли атакуваното решение да бъде отменено като неправилно и вместо него да бъде постановено ново решение, с което предявените искове с правни основания чл. 344, ал. 1, т. 1 и т. 2 КТ да бъдат уважени. Претендира заплащане на възнаграждение за безплатно осъществена адвокатска защита в трите съдебни инстанции.

Ответникът по касационната жалба – НАП не подава писмен отговор. В пледоарията по съществото на спора пред настоящата инстанция поддържа становище за неоснователност на касационната жалба, като моли обжалваният съдебен акт да бъде потвърден. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за процесуално представителство пред ВКС.

С определение № 1420 от 05.06.2023 г. по настоящото дело е допуснато касационно обжалване на горепосоченото въззивно решение, на основание чл. 280, ал. 1, т. 3 ГПК по следния материалноправен въпрос: Нормата на чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП има ли характер на специална правна норма за освобождаване от длъжност на Изпълнителния директор на НАП и следва ли съдът да прецени реализирани ли са визираните в хипотезата на тази норма предпоставки за уволнението, както и наличието й изключва ли приложението на уволнителното основание по чл. 19а, ал. 2 ЗАдм.?.

По горепосочения правен въпрос , настоящият състав на Върховния касационен съд, Трето гражданско отделение, намира следното:

Изпълнителният директор на НАП е едноличен орган на изпълнителната власт по смисъла на чл. 19, ал. 4, т. 3 ЗАдм., доколкото НАП е изпълнителна агенция към Министъра на финансите по смисъла на чл. 54 ЗАдм.. Като такъв, съгласно чл. 19а, ал. 1 ЗАдм., той има всички права по трудово правоотношение освен тези, които противоречат или са несъвместими с правното му положение. Според чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., правоотношенията с посочените в чл. 19, ал. 4 ЗАдм. еднолични органи и техните заместници могат да бъдат прекратени без предизвестие от органа, който ги назначава, по негова преценка, която не може да бъде заместена от преценка на съда. Нормата на чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. е специална досежно прекратяването на трудовите правоотношения с ограничения кръг лица, заемащи висши държавни длъжности, изброени в нея, спрямо общите норми на Кодекса на труда /КТ/. Тя отразява спецификата на тази категория приравнени на трудовите правоотношения, произтичаща от статута на орган на държавна изпълнителна власт на субектите по чл. 19, ал. 4 ЗАдм., който е аналогичен с правния статут на другите политически субекти в изпълнителната власт по чл. 19, ал. 2 и ал. 3 ЗАдм., чието назначаване и освобождаване е по политическа целесъобразност. Именно тази специфика отчита безпротиворечивата практика на ВКС, обективирана в решение № 309 от 30.04.2010 г. по гр. д. № 898/2009 г. на ІІІ г. о., решение № 444 от 18.06.2010 г. по гр. д. № 388/2009 г. на ІІІ г. о., решение № 263 от 30.05.2012 г. по гр. д. № 527/2011 г. на ІV г.о., решение № 44 от 26.03.2015 г. по гр. д. № 4123/2014 г. на IV г. о., решение № 112 от 05.07.2017 г. по гр. д. № 3433/2016 г. на ІІІ г. о., решение № 90 от 10.04.2017 г. по гр.д. № 3982/2016 г. на ІV г.о. , определение № 567 от 6.07.2022 г. по гр. д. № 220/2022 г. на IV г. о. и др., според която прекратяването на правоотношенията с лицата, визирани в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Поради това не е необходимо заповедта по чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. да бъде изрично мотивирана и съдът не е длъжен да изследва конкретни мотиви за прекратяване на трудовото правоотношение. При оспорване на законосъобразността на прекратяването на основание чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., съдебната проверка се свежда само до това дали длъжността е измежду посочените в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. органи на изпълнителна власт и дали прекратяването е извършено от оправомощения за това държавен орган, както и дали са осъществени въведени със специални правни норми формални допълнителни изисквания към процедурата по прекратяването, като напр. изискването по чл. 9, ал. 3 ЗНАП за освобождаване на Изпълнителния директор на НАП от МС по предложение на Министъра на финансите. Подобна хипотеза на прекратяване на трудов договор по целесъобразност не е непозната за трудовото право, а има своята регламентация в чл. 328, ал. 2 КТ досежно служителите от ръководството на предприятието при сключване на нов договор за управление. Понеже Изпълнителният директор на НАП е орган на изпълнителна власт по смисъла на чл. 19, ал. 4 ЗАдм., то прекратяването на трудовото му правоотношение се извършва по специалния способ, предвиден в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., предвиден за всички категории политически професии, визирани в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., а не по общите норми на КТ. По този начин се постига целената от законодателя равнопоставеност в правното положение на политическите субекти, изчерпателно изброени в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., чиито правоотношения в изпълнение на функциите им по упражняване на изпълнителната власт са приравнени на трудови. Нормата на чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП не съдържа специално основание за прекратяване на правоотношението на Изпълнителния директор на НАП, различно от това по чл. 19а, ал. 2 ЗАдм.. Тя не визира дисциплинарно нарушение като основание за дисциплинарно наказание по смисъла на КТ, тъй като в прерогативите на органа по назначаването като висш държавен орган на изпълнителната власт е да извърши преценката съвместява ли се с функциите на държавната власт дейността на служителя или е нарушена специалната връзка на доверие и лоялност между държавата и служителя, която пречи на държавновластническите правомощия да бъдат осъществени. Именно в подкрепа на това разбиране е практиката на ЕСПЧ /решение от 22.11.2007 г. на ЕСПЧ /пето отделение/ по делото Н. П. срещу България по жалба № 61360/2000 г. и цитираните в него решения/, според която в горепосочената хипотеза на установена и нарушена специална връзка на доверие и лоялност между държавата и служителя, достъпът до съд може да бъде отказан. Поради гореизложената специфика на правоотношенията със субектите, визирани в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., по осъществяване на изпълнително -разпоредителните функции на държавния апарат, както нормата на чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП, така и подобните й норми на чл. 9, ал. 3, т. 4 Закона за държавната финансова инспекция /ЗДФИ/ и чл. 8, ал. 4, т. 7 Закона за Държавна агенция "Национална сигурност“ /ЗДАНС/, не съдържат специално основание за прекратяване на тези правоотношения по отношение на основанието по чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., а само конкретизират съдържанието на преценката по целесъобразност на работодателя – орган на държавна власт. Дори позоваването в акта за прекратяване да е само на цитираните норми от специалните закони – ЗНАП, ЗДФИ и ЗДАНС това не означава, че прекратителното основание е различно от уреденото в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм.. Не означава и че съдебният контрол относно законосъобразността на прекратяването на правоотношението с лицата по чл. 19, ал. 4 ЗАдм. може да бъде разширен извън горепосочените граници, приложими всякога когато трудово правоотношение се прекратява по целесъобразност от работодателя. В този контекст съдът не дължи преценка дали са осъществени посочените в чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП, както и в други подобни норми като чл. 9, ал. 3, т. 4 ЗДФИ и чл. 8, ал. 4, т. 7 ЗДАНС, предпоставки за прекратяване на правоотношението със субектите, визирани в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм.. Решение № 1460 от 21.10.2005 г. по гр. д. № 2662/2004 г. на ВКС, ІІІ г. о., цитирано от касаторката, съдържащо различен отговор на правния въпрос от гореизложения, съставлява практика по чл. 218а, б. „а“ от ГПК /отм./, която освен, че е изолирана, е и преодоляна с горепосочената по – нова, непротиворечива, практика на ВКС.

По съществото на касационната жалба :

Предявени са обективно кумулативно съединени искове с правни основания чл. 344, ал. 1, т. 1 и т. 2 КТ досежно законосъобразността на прекратяването на трудово правоотношение с Изпълнителeн директор на НАП, спрямо което е приложима специална правна уредба, съдържаща се в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. и чл. 9, ал. 3 ЗНАП.

Страните в процеса не спорят, че ищцата е заемала длъжността "Изпълнителен директор на НАП", от която длъжност е освободена с решение на МС № 415 от 13.05.2021 г., на основание чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП. В решението на МС не се съдържат мотиви. В приетия като доказателство доклад до МС от Министър-председателя относно проект на решение на МС за освобождаване и за назначаване на Изпълнителен директор на НАП с вх. № 102. 01-45/13.05.2021 г., е посочено, че за периода от 2017 г. /назначаването на ищцата на длъжността/ до 2020 г. се констатира системна ниска събираемост на вземанията по издадени ревизионни актове, като от издадени такива на стойност 4 029 846 лв., са събрани вземания в размер на 2 252 379 лв., съставляващи 55. 9 %. Посочена е също системна ниска потвърждаемост на издадените ревизионни актове – 66. 5 % изцяло или частично потвърдени актове, и неизпълнение на разпореждане на Министъра на финансите за предоставяне на информация за размера на отписани по давност задължения. В приетия доклад от Министъра на финансите до МС относно проект на решение на МС за освобождаване и за назначаване на Изпълнителен директор на НАП с изх. № 03-00-413/13.05.2021 г., са посочени същите констатации. В писмо на Министъра на финансите до МС с вх. № 104. 01-68/12.05.2021 г., във връзка с предложение за приемане на решение на МС за освобождаване и назначаване на Изпълнителен директор на НАП, е отразено обстоятелството, че на 15.07.2019 г. от НАП са изтекли данните на 6 074 140 българи, вследствие на което са постановени решения на ВАС, в мотивите на които е прието, че агенцията като администратор на лични данни не е спазила задължението си за осигуряване на ниво на сигурност на защита на личните данни, съобразено с риска, предвид достиженията на техническия прогрес, което е направило възможен пробивът в информационните масиви, като по този начин са накърнени легитимните очаквания спрямо държавата за сигурност в личната и имуществена сфера, а предвид общия достъп до изтеклата информация могат да се приемат за реални очакванията на граждани за злоупотреби с лични данни и за в бъдеще.

Възприемайки всички относими гореизложени факти по процесното правоотношение, правилно, в гореизложения смисъл, въззивният съд е счел, че приложимото уволнително основание е чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., според която норма правоотношенията със заместник -министрите, областните управители, заместник - областните управители, както и с посочените в чл. 19, ал. 4 ЗАдм. еднолични органи, техните заместници и членовете на колегиални органи, могат да бъдат прекратени без предизвестие от органа, който ги назначава, съответно определя, по негова преценка. Посочил е, че нормата на чл. 19, ал. 4 ЗАдм. визира за органи на изпълнителната власт и председателите на държавните агенции, държавните комисии, изпълнителните директори на изпълнителните агенции, ръководителите на държавни институции, създадени със закон или с постановление на МС, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт. НАП е специализиран държавен орган към Министъра на финансите за установяване, обезпечаване и събиране на публични вземания и определени със закон частни държавни вземания, и статута, устройството, дейността й, както и правомощията на нейните органи са уредени със специалния ЗНАП за осъществяването на изпълнително - разпоредителна дейност като част от държавния апарат. Изпълнителният директор на НАП попада в обхвата на органите по чл. 19, ал. 4, т. 3 ЗА, поради което той и заместниците му следва да бъдат уволнени по реда на чл. 19а, ал. 2 ЗАдм.. За неоснователни е намерил доводите на ищцата, че НАП няма статут на изпълнителна агенция по смисъла на чл. 54 ЗАдм.. Посочил е, че НАП е създадена със закон като специализиран държавен орган към Министъра на финансите и има всички белези на изпълнителна агенция по смисъла на чл. 54 ЗАдм.. Приел е, че разпоредбата на чл. 8, ал. 1 и чл. 9, ал. 3 ЗНАП конкретизира кой е органа по назначаването и освобождаването на Изпълнителния директор на НАП, който може да упражни правомощието по чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., въвеждайки конкретни основания за освобождаването му, като в тези случаи съдът проверява само дали заеманата длъжност попада в обхвата на чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. и дали прекратяването на трудовото правоотношение е извършено от компетентния за това орган. Посочил е, че се касае до прекратяване на трудово правоотношение по целесъобразност, поради което мотивите за прекратяване не подлежат на съдебна проверка. Затова не е необходимо акта по чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. да бъде изрично мотивиран, доколкото изискването за излагане на мотиви е свързано със случаите, когато те подлежат на съдебен контрол. В тези случаи освен това дали заеманата от страната длъжност попада в обхвата на чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. и дали прекратяването на трудовото правоотношение е извършено от компетентния за това орган, осъществени по настоящото дело, предмет на съдебен контрол, може да са и въведени с правни норми допълнителни изисквания за прекратяване на правоотношението за съответна длъжност. В конкретния случай е счел, че такова допълнително изискване е освобождаването да е по предложение на Министъра на финансите съгласно чл. 9, ал. 3 ЗНАП, което в случая е налице.

СГС е намерил за неоснователни оплакванията на ищцата, че първоинстанционният съд не е осъществил контрол по същество на взетото от МС решение за освобождаването й от длъжност и не е взел предвид, че в хода на производството тя не е имала възможност да изрази становище преди приемане на решението, както и че съдът е следвало да приложи нормите на правото на Европейския съюз във връзка със забраната за дискриминация, и че неразглеждането по същество противоречи на КРБ и международните договори с твърдения, че се ограничават недопустимо гарантирани от КРБ и международните договори, по които България е страна, права, както и че е налице дискриминация. На първо място е посочил, че упражняваните от ищцата действия по повод на заеманата длъжност са свързани с упражняването на държавна власт. В този случай достъпът до съд може да бъде отказан, ако бъде установено съществуването на специална връзка на доверие и лоялност между държавата и служителя, която връзка е нарушена и спорът между страните е свързан и поставя под въпрос тази връзка /в този смисъл е цитирал решение от 22.11.2007 г. на ЕСПЧ по дело срещу България по жалба № 61360/2000 г./. Заключил е, че в конкретния случай достъпът до съд не е изцяло ограничен, а ограничението е само частично по отношение на мотивите за прекратяване на правоотношението. Същевременно е посочил, че разпоредбата на чл. 56 КРБ прогласява общото право на защита на страната, когато са нарушени или застрашени нейни права или законни интереси, но не определя конкретните рамки за защита във всеки конкретен случай. Последните се определят със съответния закон, поради което не може да се твърди, че разпоредбите на чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. и на чл. 9, ал. 3 ЗНАП противоречат пряко на чл. 56 КРБ. Неосъществяването на контрол по същество на решението на МС не представлява и дискриминация, доколкото не е налице по - неблагоприятно третиране на ищцата въз основа на сочените защитени признаци по чл. 21 Хартата за основните права на Европейския съюз в сравнение с друго лице при сравними сходни обстоятелства, доколкото при всички освободени на основание чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. лица, съдът проверява дали са налице едни и същи предпоставки.

При горепосочените решаващи правни съображения, въззивният съд е потвърдил първоинстанционното решение, с което предявените искове са отхвърлени като неоснователни.

С оглед на дадения по - горе отговор на материалноправния въпрос, по който е допуснато настоящото касационно обжалване, въззивният съд не е осъществил твърдените от касаторката нарушения на материалния закон. Правилно, в съответствие с безпротиворечивата съвременна практика на ВКС и с практиката на ЕСПЧ, както и при съответен анализ на нормите на чл. 56 КРБ и чл. 21 Хартата за основните права на Европейския съюз, е приел, че прекратяването на процесното приравнено на трудово правоотношение се извършва по целесъобразност от органа по назначаването, при която хипотеза е изключен съдебен контрол по същество на взетото решение за прекратяване, вкл. досежно посочени причини в норми на специалния ЗНАП /чл. 9, ал. 3, т. 3/, а именно грубо или системно нарушаване на задължения по ЗНАП. Понеже чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП не е специална норма, регламентираща различно прекратително основание, дерогиращо нормата на чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., то последната е приложимото специално основание за прекратяване на правоотношението спрямо общите такива по КТ. Дължимата от съда проверка при спор за законосъобразност на прекратяване като процесното е ограничена до това дали заеманата длъжност попада в обхвата на чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. и дали прекратяването на правоотношението е извършено от компетентния за това орган, както и до това дали последното е извършено по предложение на Министъра на финансите като допълнително формално изискване по чл. 9, ал. 3 ЗНАП. Горепосочената проверка от съда следва да съобразява и прилага общите правни принципи за недопускане на недобросъвестно упражняване на права и на дискриминация, както и за равенство в третирането на всички изчерпателно изброени в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. висши държавни служители. Добросъвестността при прекратяване на правоотношението следва да бъде разглеждана като общ правен принцип, който не следва да се счита за накърнен при нарушена специална връзка на доверие и лоялност между държавата и субекта на изпълнителна власт по чл. 19а, ал. 2 ЗАдм.. При постановяване на обжалваното въззивно решение законосъобразността на процесното уволнително основание е преценена изцяло в съответствие с приложимия материален закон, като са изследвани и правилно преценени въпросите за равнопоставеността на субектите на изпълнителната власт по чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., за недопустимостта на дискриминационен подход и на недобросъвестност при упражняване на правомощия на орган на държавна изпълнителна власт, действащ като орган по назначаване и освобождаване на висш държавен служител. Въззивният съд е обсъдил и анализирал всички относими доказателства по делото, като е отговорил в мотивите на решението си на всички доводи и възражения на страните, вкл. на оплакванията във въззивната жалба на ищцата. По този начин той не е допуснал и твърдените нарушения на съдопроизводствените правила.

Съобразно гореизложеното, обжалваното въззивно решение е валидно, допустимо и правилно и като такова следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на спора и на основание чл. 78, ал. 3 ГПК, ищцата следва да бъде осъдена да заплати на ответника сумата 100 лв ., съставляваща юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция, на основание чл. 78, ал. 8 ГПК вр. с чл. 37 ЗПП вр. с чл. 23, т. 1 НЗПП.

На основание изложеното, Върховният касационен съд, състав на Трето гражданско отделение

Р Е Ш И :

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 1878 от 14.07.2022 г. по в. гр. д. № 1767/2022 г. на СГС, ІІ – „д“ въззивен състав.

ОСЪЖДА Г. П. Д., ЕГН: [ЕГН], да заплати на Национална агенция по приходите сумата 100 лв. – съдебно – деловодни разноски за касационната инстанция, на основание чл. 78, ал. 3 ГПК.

Решението не подлежи на обжалване.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: 1.

2.